ПОНЯТИЕ И ФОРМЫ СИСТЕМАТИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

Под системой законодательства принято понимать совокупность нормативных правовых актов различной юридической силы, которые исходя из необходимости решения стоящих перед государством задач обладают согласованностью действий и внутренним единством.

Как справедливо отмечает А.В. Мелехин, вопрос о системе законодательства как совокупности нормативных правовых актов связан с классификацией и систематизацией правового материала в целях обеспечения его доступности и удобства пользования субъектами и права реализации.

Таким образом, систематизация законодательства — это упорядочение, приведение действующих нормативных правовых актов в единую, согласованную, целостную систему.

Для глубокого анализа понятия «система законодательства» необходимо рассмотреть прежде всего самостоятельное понятие «законодательство».

В теории права законодательство принято рассматривать в широком и узком смысле. В первом случае законодательство понимается как внешняя форма объективного права, включающая в себя совокупность всех видов нормативных правовых актов, действующих в государстве.

Во втором — понятие законодательства сужается лишь до нормативных правовых актов Федерального Собрания Российской Федерации.

Большинство специалистов придерживается точки зрения, согласно которой правовое регулирование общественных отношений нельзя разорвать на части и рассматривать только на федеральном или только на местном уровне.

Оно опирается на весь комплекс правовых норм сверху донизу. От самых общих (законы) до самых конкретных (ведомственных или локальных нормативных актов). Широкое понимание термина «законодательство» — это то, что гораздо более жизненно и что действительно работает на практику.

Федеральное законодательство включает в себя Конституцию Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти и международные договоры, участниками которых является Россия.

Законодательство субъектов Российской Федерации включает в себя конституции (уставы) субъектов Российской Федерации и иные нормативные акты органов власти субъектов Российской Федерации, а также нормативные акты органов местного самоуправления.

Федеральное законодательство совместно с законодательством субъектов Российской Федерации составляют законодательство Российской Федерации.

Рассматривая понятие «законодательство», следует отметить, что зачастую учеными ведутся дискуссии о соотношение таких категорий, как «система права» и «система законодательства». В данной связи важно подчеркнуть, что специфика права выражается в том, что это особое, обладающее объективными свойствами социальное явление. Право рассматривается как более широкая категория по отношению к законодательству.

Система законодательства, как и система права, носит объективный характер. Ее содержание определяется не только материальными и социальными условиями жизни общества.

Одна из определяющих характеристик принадлежит характеристике сущности самого государства и задачам, которые оно решает на конкретном этапе исторического развития, а также роли мирового сообщества. Общая система законодательства выступает не только как результат, следствие систематизации, но и как органическое свойство законодательства.

Особенностью формирования законодательства Российской Федерации, позволившей ему достичь достаточно высокой степени системности, является то, что оно создается на базе ранее принятых концепций, отражающих роль и место России в мировом сообществе, а также собственный и международный опыт в этой сфере.

Нормы законодательства, с учетом системной взаимозависимости, отражают разные уровни внутрисистемных связей. Их юридическая сила характеризует внутреннюю соотносимость не только нормативных правовых актов, но и создаваемой при этом системы специальных субъектов реализации и объема их полномочий.

В основе системы законодательства лежит нормативный правовой акт, оформляющий решение полномочного органа государства. Юридическая сила нормативного акта определяется тем, в какую внешнюю форму он облечен — закона или какого-либо подзаконного акта. Система законодательных актов представляет собой иерархию по признаку внешней формы.

В основе этой системы лежит иерархически важный акт — конституция государства. Система законодательства постоянно развивается. Законодательство должно быть внутренне согласованным, логичным. Это достигается с помощью систематизации.

Системность законодательства специалистами рассматривается не только как один из основных факторов повышения его качества и результативности воздействия на регулирование общественных отношений, но и как показатель качества законотворческой работы Федерального Собрания Российской Федерации.

Изложенное еще раз подчеркивает правоту высказывания А.С. Пиголкина о том, что «Систематизация законодательства — это постоянная форма развития и упорядочения действующей правовой системы».

Основным элементом системы законодательства является отрасль законодательства — системная совокупность нормативных правовых актов, регулирующих сферу сходных общественных отношений.

Таким образом, определяющим признаком законодательства, отличающим его от других правовых категорий, является прежде всего тот факт, что законодательство создается только самим государством, выражая волю законодателя.

Анализ изложенного выше позволяет охарактеризовать систему законодательства как постоянную форму развития и упорядочения действующей правовой системы, целенаправленную деятельность субъектов по приведению источников права в единую, упорядоченную систему.

Как следует из всего вышеизложенного, систематизация законодательства представляет собой особую деятельность. Большинство теоретиков  выделяют четыре основные формы такой деятельности:

— сбор органами власти, предприятиями, организациями, учреждениями действующих нормативных актов, их обработка и размещение по определенной системе, хранение и учет;

— подготовка и издание различного рода собраний и сборников нормативных актов (инкорпорация законодательства). Это форма систематизации законодательства посредством объединения нормативных актов определенного уровня (журналы, сборники) без внесения изменений в их содержание (за исключением внесенных законодателем изменений и дополнений) в установленном порядке (хронологическом, алфавитном, системно-предметном).

Видами инкорпорации являются: официальная, официозная (полуофициальная) и неофициальная;

— разработка и принятие «скомпонованных» актов посредствам объединения норм разрозненных актов, регулирующих один предмет (консолидация законодательства). Данная форма систематизации законодательства выражается в объединении в единый документ блока законодательных актов, предназначенных регулировать определенный вид общественных отношений в логической последовательности без внесения изменений в их содержание;

— подготовка и принятие новых актов, состоящих из оправдавших себя ранее нормативных правовых актов, а также новых правовых актов (кодификация законодательства).

Кодификация представляется наиболее совершенной формой систематизации законодательства, выражающейся в подготовке обладающего системным характером нового комплексного (сводного) законодательного акта, предназначенного регулировать наиболее важные сферы общественных отношений на протяжении длительного времени.

Выделяют следующие виды кодификации: всеобщая кодификация, отраслевая кодификация и специальная (комплексная) кодификация.

Рассмотрим более подробно формы систематизации законодательства.

Учет нормативных актов. Важно подчеркнуть, что качество учета нормативных актов, степень его налаженности, эффективность сбора и хранения сведений о действующих нормативных актах, о внесении в них изменений и дополнений во многом определяют юридическую культуру правотворчества, эффективность правоприменительной деятельности и правового воспитания.

Основными принципами организации учета законодательства являются:

— полнота информационного обеспечения;

— достоверность информации;

— удобство пользования.

Учет нормативных актов осуществляется в следующих видах:

—  журнальный учет, представляющий собой фиксирование данных нормативных правовых актов в соответствующих журналах. Принципами такого учета являются: алфавитно-предметный, хронологический, системно-предметный. Хронологический принцип подразумевает регистрацию нормативных правовых актов по датам их принятия. При алфавитно-предметном учете нормативные правовые акты регистрируются по предметным рубрикам, располагаемым по алфавиту. Тематико-предметный учет осуществляется в зависимости от деления всего объема нормативных правовых актов на соответствующие отрасли, подотрасли и юридические институты;

— картотечный учет представляет собой создание картотек, расположенных по определенной системе;

— ведение контрольных текстов действующих нормативных актов, т.е. внесение в тексты официальных изданий нормативных правовых актов информации об утрате силы, изменении, дополнении таких актов или отдельных их частей со ссылкой на акты, послужившие правовым основанием для произведенных изменений;

— автоматизированный учет законодательства посредством применения компьютерной техники и информатики.

При этом важно подчеркнуть, что возможно одновременное использование различных форм учета законодательства.

Инкорпорация — форма систематизации, при которой нормативные акты определенного уровня объединяются в издаваемые для широкого пользования сборники, т.е. инкорпорация является постоянной деятельностью, направленной на поддержание законодательства в действующем («контрольном», «рабочем») состоянии.

Отличительной особенностью инкорпорации является то обстоятельство, что изменения в содержание помещаемых в сборники актов, как правило, не вносятся, таким образом, содержание правового регулирования, по существу, не меняется. Именно это свойство инкорпорации — сохранение неизменным содержания нормативного регулирования — отличает ее от кодификации и консолидации.

Классификация инкорпорации на отдельные виды осуществляется по различным основаниям.

1.  В зависимости от юридической силы издаваемых сборников и собраний законодательства:

— официальная. Официальная инкорпорация осуществляется от имени и по поручению либо с санкции правотворческого органа (органов), который утверждает либо иным способом официально одобряет подготовленное Собрание (Свод). Такое Собрание (Свод) носит официальный характер.

Официальное Собрание законодательства имеет приоритет перед предшествующими официальными публикациями нормативных актов, поскольку оно включает в себя акты в их действующей редакции. Это означает, что в случае расхождения текста акта, опубликованного в Собрании (Своде) и иных, более ранних, официальных изданиях, аутентичной признается та его редакция, которая помещена в Собрании (Своде)

— официозная (полуофициальная). Официозная (полуофициальная) инкорпорация — это издание собраний и сборников законодательства по поручению правотворческого органа (органов) специально уполномоченными на то органами;

— неофициальная. Неофициальная инкорпорация осуществляется федеральными органами исполнительной власти, организациями, государственными либо частными издательствами, научными учреждениями, фирмами, отдельными лицами, т.е. теми субъектами, которые не имеют специальных, предоставляемых правотворческим органом полномочий издавать Собрание законодательства и осуществляют эту деятельность по собственной инициативе.

Необходимо помнить, что неофициальные сборники законодательства не являются официальным источником права, на них нельзя ссылаться в процессе правотворчества и применения права.

2. По характеру расположения материала:

— хронологическая. В хронологических собраниях нормативные акты располагаются последовательно по датам их издания. В хронологическом порядке издаются законы и подзаконные акты в специальных официальных изданиях;

— систематическая. В систематических собраниях нормативные акты располагаются по тематическим разделам в зависимости от их содержания, причем в каждом разделе акты располагаются опять же не в хронологическом порядке, а по предметному принципу, т.е. по отраслям права, их институтам, сферам государственной деятельности.

3. В зависимости от объема охватываемого нормативного материала:

— генеральная (полная) инкорпорация, когда в собрание включается или все законодательство страны, или все федеральное законодательство, все нормативные акты того или иного субъекта РФ и т.д.;

— частичная инкорпорация, когда составляются собрания и сборники нормативных актов по определенным вопросам, сфере государственной деятельности, определенной отрасли законодательства или правовому институту и другим признакам.

4. По методу обработки нормативных актов:

— простая, когда из актов в процессе их помещения в сборники исключаются ненормативные, а также формально отмененные положения, временные нормы, срок действия которых истек, подписи уполномоченных должностных лиц;

— сложная, когда наряду с указанными действиями из сборников исключаются также формально не отмененные, но фактически утратившие силу акты.

Консолидация — это форма систематизации, в процессе которой десятки нормативных актов по одному и тому же вопросу объединяются в один укрупненный акт. Такой акт утверждается правотворческим органом в качестве нового, самостоятельного источника права, а прежние разрозненные акты признаются утратившими силу.

Консолидация представляет собой своеобразный вид правотворчества, особенность которого заключается в том, что новый укрупненный акт не меняет содержания правового регулирования, не вносит изменений и новелл в действующее законодательство.

В процессе подготовки консолидированного акта все нормы прежних актов располагаются в определенной логической последовательности, разрабатывается общая структура будущего акта. Осуществляется определенная редакционная правка, чисто внешняя обработка предписаний с тем расчетом, чтобы все они излагались единым стилем, использовалась унифицированная терминология. Устраняются противоречия, повторения, неоправданные длинноты, исправляется устаревшая терминология, нормы близкого содержания объединяются в одну статью.

Кодификация законодательства — это форма коренной переработки действующих нормативных актов в определенной сфере отношений, способ качественного упорядочения законодательства. В процессе кодификации составитель стремится объединить и систематизировать оправдавшие себя действующие нормы, а также переработать их содержание, изложить нормативные предписания стройно и внутренне согласованно, обеспечить максимальную полноту регулирования соответствующей сферы отношений.

Кодификация направлена на то, чтобы критически переосмыслить действующие нормы, устранить противоречия и несогласованности между ними, ликвидировать повторения, устаревшие положения, пробелы, дублирование норм. Кодификация представляет собой особую форму правотворчества.

Основными видами кодификации в настоящее время являются:

— всеобщая кодификация — понимается принятие целой серии кодификационных актов по всем основным отраслям законодательства;

— отраслевая кодификация — охватывает законодательство той или иной отрасли;

— специальная (комплексная) кодификация — издание актов, регулирующих тот или иной правовой институт.

Кодификационные акты могут внешне выражаться в различных формах:

— основы законодательства — акт федерального законодательства, содержащий принципиальные, наиболее общие нормы по предмету совместного ведения Федерации и ее субъектов;

— кодекс — существенный по объему сводный акт, представляющий собой систематизированное изложение норм той или иной отрасли законодательства либо правового института, детально и конкретно регулирующий определенную сферу отношений и подлежащий непосредственному применению.

Важно подчеркнуть, что в правовой системе возможно существование и иных видов кодификационных актов: уставы, положения, правила и т.д.

Вместе с тем, к сожалению, как справедливо отмечает Н.П. Капустина, не все эти формы систематизации законодательства мы используем сегодня.

Автор статьи: И.И. МОЗЖЕНКО