Помимо общих статей КоАП РФ, протоколов, которые уполномочены составлять большинство органов государственного контроля (надзора), лицензирующих органов и правоохранительных органов, органы государственного ветеринарного надзора в полном объеме уполномочены осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена ст. ст. 10.6, 10.7, 10.8 КоАП РФ.
Сразу следует сказать, что ст. 10.7 КоАП РФ применяется крайне редко (например, должностными лицами Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея за четыре года составлено только два протокола и вынесено такое же количество постановлений по делам об административном правонарушении), в связи с тем что доказать вину в данном случае чрезвычайно сложно, и, кроме того, правоохранительные органы, как правило, изначально квалифицируют подобные правонарушения как уголовные.
Исходя из целей и задач, законодательно поставленных перед ветеринарией и государственным ветеринарным надзором в РФ, ст. 10.6 КоАП РФ, видимо, следует относить к нарушению правил, связанных с предупреждением болезней животных, их лечением; а ст. 10.8 КоАП — к нарушению правил, связанных с выпуском полноценных и безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства, хотя в обеих статьях четкой грани не проведено. Более того, эти две задачи никак не отделить от третьей — защиты населения от болезней, общих для человека и животных. Практика также показывает, что ст. 10.6 КоАП РФ органы по контролю и надзору в сфере ветеринарии применяют за нарушение любого нормативно-правового акта, в названии которого присутствует слово «правила».
Административная практика по ст. ст. 10.6 и 10.8 КоАП РФ весьма значительна. За пять месяцев 2005 г. (с августа, момента начала работы Управления в области административной практики ветнадзора, по декабрь) должностными лицами Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея вынесено 187 постановлений по делу об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена ст. 10.6 КоАП и 277 — по ст. 10.8 КоАП РФ, наложено штрафов по этим двум статьям на 270,5 тыс. руб.; в 2006 г. вынесено 481 постановление по ст. 10.6 КоАП РФ и 662 — по ст. 10.8, наложено штрафов на 901,6 тыс. руб.; в 2007 г. вынесено соответственно 568 и 710 постановлений и наложено штрафов на 6090,2 тыс. руб.; за 2008 г. — 563 и 598 и штрафов на 7176 тыс. руб.
Итак, следует разобраться, нарушение каких нормативно-правовых актов является основой состава административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена ст. ст. 10.6 и 10.8 КоАП РФ. В данных статьях идет речь о нарушении ветеринарно-санитарных правил, а в ст. 10.6, кроме того, — правил карантина животных.
Что же это за правила, какова их система и о чем в них говорится? Попробуем прояснить этот вопрос, тем более что при рассмотрении данных дел в судах (а согласно ч. ч. 2 и 3 ст. 23.1 данные дела имеют право рассматривать мировые судьи) и при обжаловании постановлений по делам об административных правонарушениях в сфере ветеринарии первый вопрос, который задают судьи «Какие именно ветеринарно-санитарные правила нарушены?», делая акцент именно на нарушение нормативно-правового акта с названием «Ветеринарно-санитарные правила».
В качестве аналогии возьмем близкую по целям, задачам и мерам воздействия систему санитарных правил. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» дает понятие санитарных правил, относит эти правила к нормативно-правовым (т.е. общеобязательным для исполнения) актам, определяет общие принципы государственного санитарно-эпидемиологического нормирования, разработки, утверждения и введения в действие санитарных правил. Государственный надзор за их выполнением осуществляют органы, уполномоченные осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор.
Имеется классификация нормативных и методических документов системы государственного санитарно-эпидемиологического нормирования. Положением о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, например, определено, что срок действия санитарных правил устанавливается при их утверждении, но не более чем на 10 лет, с возможностью его продления не более чем на пять лет. И такие продления, в том числе для санитарных правил, принятых еще в СССР, проводятся регулярно и очень системно, последний раз — в 2007 г., например, в области гигиены питания.
Однако о системе санитарных правил можно рассуждать очень долго, вернемся к теме данной статьи.
Закон РФ «О ветеринарии» не дает понятия «ветеринарно-санитарные правила», при этом в нескольких статьях данного Закона (ст. ст. 5, 8, 9, 12, 16) есть упоминание о ветеринарных правилах и о ветеринарных нормах (также без расшифровки понятия), хотя из смысла ст. 8 можно понять, что ветеринарные правила являются нормативным актом, обязательным для исполнения при ведении животноводства, содержании животных, производстве, хранении, перевозке и реализации продуктов животноводства; однако там же указывается, что эта сфера может регулироваться и другими нормативными актами (какими — не конкретизировано).
В то же время в ст. 18 данного Закона сказано, что предприятия, учреждения, организации и граждане — владельцы животных и производители продуктов животноводства обязаны соблюдать установленные ветеринарно-санитарные правила перевозки и убоя животных, переработки, хранения и реализации продуктов животноводства, а в ст. 21 — что порядок переработки и использования кожевенного, мехового и иного сырья животного происхождения определяется действующими ветеринарно-санитарными правилами. Получается полный разнобой. При этом сразу оговорюсь, что четкая законодательная классификация ветеринарных подзаконных нормативно-правовых и других актов (какая имеется в области санитарно-эпидемиологического надзора) совершенно отсутствует.
При этом в ст. 2 Закона имеется понятие «ветеринарное законодательство»: ветеринарное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; ветеринарное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных. Входят ли в группу иных нормативно-правовых актов ветеринарно-санитарные правила, непонятно.
При поиске в любой электронной информационно-поисковой правовой системе такого документа, как ветеринарно-санитарные правила, неискушенный человек не получит впечатляющего результата. Так, поиск через вид документа вообще ничего не даст, в случае использования этого словосочетания в названии документа будут выданы всего лишь ветеринарно-санитарные правила: для птицеводческих хозяйств (1973 г., скорее всего, не действуют, так как в 2006 г. Минсельхозом России были утверждены соответствующие ветеринарные правила), для предприятий по переработке птицы (1987 г.), по биологическим отходам (1996 г.), по дератизационным мероприятиям (2001 г.), еще два касаются использования навоза и животноводческих стоков (1993 и 1997 гг.). Причем однозначно об общеобязательности для исполнения можно говорить для двух из них: по биологическим отходам (зарегистрированы в Минюсте России) и — для птицепереработки (в эпоху СССР обязательной регистрации нормативных актов в Минюсте не было). Если заняться вопросом поиска более глубоко и детально, то можно наткнуться на сборник «Ветеринарное законодательство» (т. 1 — 4), в котором найдется еще около двух десятков ветеринарно-санитарных правил (все приняты еще в СССР).
Может ли быть, что такая сфера деятельности, как ветеринария, задачами которой являются предупреждение болезней животных и их лечение, выпуск полноценных и безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиту населения от болезней, общих для человека и животных, регулируется таким мизерным количеством нормативных актов?
Помимо ветеринарно-санитарных правил имеются нормативно-правовые акты с другими названиями, регулирующие эту сферу, например: санитарные правила (именно так, но только те, контроль за которыми прямо возложен на государственную ветеринарную службу или органы государственного ветеринарного надзора, например, Санитарные правила для предприятий мясной промышленности, или Санитарные правила для колхозных рынков; хотя их количество невелико, и в основном такие правила принимались еще в СССР, но есть и исключения, к примеру, СаНПиН (санитарные правила и нормы) «Производство и реализация рыбной продукции», правила (например, Правила организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов), в том числе и утвержденные актами других ведомств, в частности касающиеся перевозок (например, железнодорожных), санитарные и ветеринарные правила (например, для молочных ферм). В 1996 г. совместно с Госсанэпиднадзором была принята серия из двух десятков документов под названием «Санитарные правила.
Ветеринарные правила», касающихся профилактики и борьбы с заразными болезнями, общими для человека и животных, например, бешенством, другими заболеваниями. В 1999 г. приняты ряд (более сорока) ветеринарных и ветеринарно-санитарных требований, регулирующих вопросы ввоза в РФ животных (суточных цыплят ), пищевых продуктов животного происхождения (молока), кормов и сырья животного происхождения (напр., растительных кормов). В 2006 г. в связи со вспышками птичьего гриппа было принято несколько ветеринарных правил по этому вопросу, например Ветеринарные правила для птицеводческих хозяйств закрытого типа. Последние утверждались приказами Минсельхоза России, регистрировались в Минюсте России, и их статус вполне ясен. Но непонятно, влечет ли нарушение этих правил административную ответственность, ведь они не называются ветеринарно-санитарными правилами.
Некоторые акты в сфере ветеринарии в своем названии вообще не имеют слов «ветеринарные», «санитарные» и «правила»: инструкции (по ветеринарному клеймению мяса), порядки (по поставкам гуманитарной помощи), указания (о ввозе кормов для пушного звероводства), в том числе и других ведомств, письма (о продуктах, поступающих из стран Евросоюза).
Большинство из вышеперечисленных документов принимались Минсельхозом России (в том числе ранее — его Департаментом ветеринарии), который является органом нормативно-правового регулирования в сфере ветеринарии согласно указу Президента РФ, и Россельхознадзором (который в настоящее время структурно также подчиняется Минсельхозу). Несмотря на данную функцию Минсельхоза России, ряд вопросов в сфере ветеринарии не имеют глубокого раскрытия в его подзаконных актах, а регулируются в общем порядке нормативно-правовыми актами более высокой юридической силы.
Так, вопрос об обязательности наличия маркировки и срока годности пищевых продуктов (с точки зрения ветеринарного надзора за этим нормативом) содержится только в Федеральном законе «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и в Постановлении Правительства РФ N 1263. Вопросы оформления перевозок подконтрольных государственному ветеринарному надзору грузов вообще урегулированы международным соглашением.
Некоторые вопросы в сфере ветеринарного надзора вообще урегулированы только нормативными актами субъектов РФ (в связи с этим также возникает вопрос о правомерности надзора за такими вопросами со стороны федерального органа исполнительной власти по контролю и надзору в сфере ветеринарии, т.е. Россельхознадзора, однако этот вопрос не совсем относится к теме статьи).
В частности, в письме Минсельхоза России «Об усилении ветеринарно-санитарного контроля» содержится требование о проведении аттестации всех предприятий по заготовке и убою скота (птицы) и переработке продукции животного происхождения (в том числе мясоперерабатывающих), а также рынков и выдаче этим предприятиям по результатам аттестации (в случае если они отвечают предъявляемым к ним ветеринарно-санитарным требованиям) ветеринарного регистрационного удостоверения.
Однако насколько данный документ можно считать нормативным (по вышеперечисленным причинам), неизвестно. В настоящий момент требование о наличии у подконтрольных государственному ветеринарному надзору предприятий ветеринарного регистрационного (или ветеринарного, ветеринарно-санитарного) удостоверения содержится в нормативно-правовых актах некоторых субъектов РФ, например Краснодарского и Алтайского краев, г. Москвы.
Исходя из всего вышеизложенного возникает главный вопрос — правомерно ли квалифицировать нарушения вышеперечисленных правовых актов (особенно тех, которые не называются ветеринарно-санитарными правилами) как административные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена ст. ст. 10.6 и 10.8 КоАП РФ?
К счастью, судебная практика, как правило, дает на это положительный ответ.
Так Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в своем Постановлении признал правомерным привлечение юридического лица Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Алтайскому краю и Республике Алтай к ответственности в соответствии со ст. 10.8 КоАП РФ при отсутствии у юридического лица ветеринарного регистрационного удостоверения (предусмотренного Законом Алтайского края «О ветеринарии»), разрешающего и подтверждающего соответствие ветеринарным требованиям условий заготовки, переработки, хранения, перевозки и реализации безопасной продукции и сырья животного происхождения.
Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа оставил без изменения <30> решение Арбитражного суда Республики Коми от 16.03.2007 по делу N А29-1297/2007, которое, в свою очередь, признало законным и обоснованным постановление Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Коми о привлечении индивидуального предпринимателя к административной ответственности в соответствии со ст. 10.8 КоАП РФ за нарушение правил хранения, учета и отпуска лекарственных средств списков А и Б, предназначенных для ветеринарных целей.
Суд также признал, что эти правила не затрагивают права, свободы, обязанности человека и гражданина и не устанавливают правовой статус организаций, не имеют межведомственного характера и, таким образом, подлежат государственной регистрации в Минюсте России. Кроме того, суд также определил, что данное правонарушение является также нарушением Закона «О лекарственных средствах», который распространяется не только на деятельность организаций — производителей лекарственных средств, но и на деятельность специалистов, использующих лекарственные средства, в том числе и ветеринарного назначения.
Этот же Федеральный арбитражный суд оставил без изменения решение Арбитражного суда Ярославской области от 25.07.2006 и Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 22.10.2006 по делу N А82-5122/2006-31, признавшие законным и обоснованным постановление Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Ярославской области о привлечении юридического лица к административной ответственности в соответствии со ст. 10.6 КоАП РФ за нарушение Закона РФ «О ветеринарии» и ветеринарно-санитарных требований при ввозе в Российскую Федерацию овечьей (козьей) шерсти. Суд в своем Постановлении прямо указал, что нарушение этих документов является нарушением правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил.
Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа оставил без изменения решение Арбитражного суда Краснодарского края от 02.02.2007 по делу N А32-27509/2006-45/406-41АЖ-2007-3/37-5АЖ, которое признало правомерным привлечение юридического лица к административной ответственности в соответствии со ст. 10.8 КоАП РФ за нарушение Закона РФ «О ветеринарии» и Положения о подразделении государственного ветеринарного надзора на предприятиях по переработке и хранению продуктов животноводства.
Имеются и другие аналогичные решения и постановления судов по данной тематике. Таким образом, судебная практика в целом признает большинство перечисленных в статье групп правовых актов в сфере ветеринарии ветеринарно-санитарными правилами. Однако имеются и противоположные судебные акты по данному вопросу. Таким образом, полагаться только на судебную практику — весьма шаткая позиция, необходимо четкое нормативно-правовое регулирование и систематизация этой сферы.
Автор статьи: Г.И. КАЛИНИН
Добавить комментарий