Управление Росздравнадзора по Ростовской области является лицензирующим органом для организаций, осуществляющих медицинскую и фармацевтическую деятельность, и в силу ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ его должностные лица уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях (далее — протоколы), предусмотренные ч. ч. 2, 3 и 4 ст. 14.1, ст. 19.20 КоАП РФ. В 2008 и в первой половине 2009 г. в суды было направлено 517 протоколов, из них 103 — в Арбитражный суд Ростовской области. Сложившаяся судебная практика позволяет выделить ряд нижеследующих проблем применения отдельных положений КоАП РФ, с которыми сталкивается лицензирующий орган.
Нередко встречаются случаи, когда присутствовавший при составлении протокола законный представитель юридического лица отказывается в нем расписываться. В данном случае должностное лицо административного органа не может не составить протокол, так как согласно ст. 28.1, ч. 1 ст. 28.5 КоАП РФ протокол составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В связи с чем, в соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ, в протоколе делается запись о том, что законный представитель юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, отказался от подписания протокола, и копия протокола вручается законному представителю юридического лица.
В подобной ситуации, во-первых, составленный протокол не соответствует требованиям, установленным ст. 28.2 КоАП РФ, направленным на соблюдение гарантий прав лица, привлекаемого к ответственности, во-вторых, у административного органа отсутствуют доказательства надлежащего извещения юридического лица о месте, дате и времени составления протокола. Учитывая вышеизложенное, суд вправе отказать в привлечении к административной ответственности (Постановления ФАС Северо-Кавказского округа по делам N А53-17201/2006-С4-19, N А53-11940/2006-С5-49, N А32-9645/2006-51/117-9АП).
Таким образом, предусмотренная ст. 28.2, ст. 28.5 КоАП РФ норма, предусматривающая обязанность немедленно составлять протокол и в случае отказа законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, делать в нем соответствующую запись, ведет к возникновению недостатков протокола. В соответствии с разъяснениями, указанными в Постановлении Федерального Арбитражного Суда Центрального округа по делу N А08-3210/2008-17, устранение подобных недостатков в протоколе возможно только путем составления нового документа от новой даты с соблюдением установленных гарантий лица, привлекаемого к административной ответственности, т.е. после извещения юридического лица о дате, месте и времени повторного составления протокола.
Однако возможность повторного составления протокола косвенно предусмотрена ч. 3 ст. 28.8 КоАП РФ только на этапе рассмотрения дела об административном правонарушении в суде, при этом порядок и сроки повторного составления протокола КоАП РФ не регламентированы.
В результате отдельными положениями ст. 28.2, ст. 28.5 КоАП РФ, с учетом правоприменительной практики, создаются условия, позволяющие юридическому лицу избежать административной ответственности, что противоречит задачам законодательства об административных правонарушениях.
Сходная ситуация возникает и при составлении протокола в отношении военнослужащих или лиц, имеющих специальные звания. Руководствуясь ч. 3 ст. 2.1, ст. 23.1, ч. 3 ст. 28.3, ст. 28.8 КоАП РФ, лицензирующий орган, при выявлении административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.1, ст. 19.20 КоАП РФ, обязан составить протокол как в отношении юридического, так и должностного лица (в том числе военнослужащего или лица, имеющего специальное звание) и направить его, с учетом правил подведомственности и подсудности, в мировой или гарнизонный военный суд.
В данном случае, согласно разъяснениям, указанным в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2008 года (Бюллетень Верховного Суда РФ, 2008, N 8), суд не вправе назначить предусмотренные санкциями ст. ст. 14.1, 19.20 КоАП РФ наказания, поскольку в соответствии со ст. 2.5 КоАП РФ к указанной категории лиц данные виды наказаний не применяются. Суд также не вправе заменить наказание другим, более мягким, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 3.3 КоАП за административное правонарушение может быть назначено лишь то административное наказание, которое указано в санкции применяемой статьи КоАП РФ.
В результате, учитывая, что в таких случаях у суда нет законных оснований для вынесения постановления, предусмотренного ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ, в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ суд должен вынести определение о передаче дела в орган, должностному лицу, уполномоченному назначать наказание в виде привлечения к дисциплинарной ответственности.
Следовательно, в данном случае создаются условия, при которых суд, рассматривая дело и усматривая наличие состава административного правонарушения, не может назначить административное наказание, если лицо имеет воинское или специальное звание, что может быть рассмотрено как противоречие ст. 19 Конституции Российской Федерации и несоответствие высокому статусу суда.
Заслуживает внимания и проблема различия полномочий лицензирующего органа, в зависимости от того, какому суду подведомственно дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.20, ст. 14.1 КоАП РФ. Отметим, что объективная сторона правонарушения, предусмотренного ст. 19.20 и ч. ч. 2 — 4 ст. 14.1 КоАП РФ, по сути, едина — осуществление деятельности или без лицензии, или с нарушением лицензионных требований и условий.
При этом если протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 14.1 КоАП РФ, составлен в отношении юридического лица, то дело в силу ч. 3 ст. 23.1 рассматривается в арбитражном суде и лицензирующий (административный) орган, согласно ст. 40 АПК РФ, является стороной, участвующей в деле, имеющей право на обжалование вынесенного постановления.
Если же протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 14.1 КоАП РФ, составлен в отношении должностного лица, то дело в силу ч. 3 ст. 23.1 рассматривается в мировом суде и лицензирующий (административный орган), согласно главе 25 КоАП РФ, уже не является стороной, участвующей в деле, и не имеет права на обжалование вынесенного постановления. Лицензирующий орган не является и участником производства по делам об административных правонарушениях и в случае составления и направления в суд протокола об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.20 КоАП РФ.
Установленное главой 25 КоАП РФ лишение должностного лица, уполномоченного составлять протокол, права на обжалование судебных актов, принятых по составленным протоколам, можно рассматривать как нарушение ст. 46 Конституции РФ. Следовательно, указанные противоречия могли быть разрешены Конституционным Судом. Однако согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 24.06.2008 N 330-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования «город Новодвинск» (мэрии) на нарушение конституционных прав и свобод частями 1 и 2 статьи 29.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», отнесение органа (должностного лица), возбудившего дело об административном правонарушении, к числу участников производства по делу об административном правонарушении, требует внесение изменений в главу 25 КоАП Российской Федерации, что составляет исключительную прерогативу федерального законодателя и Конституционному Суду Российской Федерации неподведомственно.
Непричисление (должностного лица), возбудившего дело об административном правонарушении, к числу участников производства по делу об административном правонарушении в ряде случаев затрудняет надлежащее исполнение лицензирующим органом постановления суда.
К примеру, одним из видов административного наказания, предусмотренного ч. 3 ст. 19.20 КоАП РФ, является административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. В соответствии с п. 1 ст. 13 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ (ред. от 30.12.2008) «О лицензировании отдельных видов деятельности», в случае вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата.
Однако лицензирующий орган, в соответствии с действующей редакцией КоАП РФ, не имеет возможности точно определить дату вступления в законную силу вынесенного мировым или районным судом постановления.
Согласно ч. 1 ст. 30.3, ст. 31.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу после истечения десяти суток со дня вручения или получения копии постановления лицу, привлекаемому к административной ответственности, о чем лицензирующий орган не имеет возможности знать своевременно.
Кроме того, если постановление о привлечении к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности было обжаловано, то в силу ч. 2 ст. 30.8 КоАП РФ копия решения по жалобе не направляется лицензирующему (административному) органу, а вручается или высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых было вынесено постановление по делу.
Таким образом, лицензирующий орган не имеет возможности своевременно знать, вступило ли в законную силу или отменено постановление о привлечении к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, а следовательно, не имеет возможности в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостановить действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата.
Отметим, что вышеназванные затруднения не возникают, если административное приостановление деятельности, предусмотренное ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, вынесено арбитражным судом. Согласно ч. 4 ст. 206, ч. 3 ст. 113 АПК РФ решение по делу о привлечении к административной ответственности вступает в законную силу по истечении десяти рабочих дней со дня его принятия, и лицензирующий орган, являясь участником судопроизводства, достоверно знает о дате вступления вынесенного решения в силу.
Авторы статьи: В.Г. ТРЕПЕЛЬ, М.А. ШИШОВ, Е.В. ШУМИЛИНА
Добавить комментарий