О НЕКОТОРЫХ ТЕНДЕНЦИЯХ РАЗВИТИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ В РОССИИ В СОВРЕМЕННЫЙ ПЕРИОД

Прошло семь лет со дня вступления в силу Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, который пришел на смену КоАП РСФСР и отразил определенный период экономического развития и социально-политической жизни страны.

За истекшие годы действия нового Кодекса в России шло интенсивное развитие политической жизни общества и экономики на базе новых принципов рыночных отношений, значительно изменилась в лучшую сторону социальная сфера жизни граждан, идет активное становление гражданского общества.

Естественно, что процессы, происходящие в государственном строительстве, во всех сферах политической и социально-культурной жизни России, не могли не отразиться на развитии законодательства в целом и законодательства об административной ответственности в частности как наиболее подвижной и восприимчивой к процессам государственного управления, укрепления законности, обеспечения безопасности личности, общества и государства отрасли законодательства.

Начавшаяся административная реформа, включая действия по реформированию государственной службы, борьба с коррупцией и нарушениями государственной дисциплины, а также процесс децентрализации управления в сфере предметов совместного ведения России и ее субъектов, перенос центра тяжести осуществления контрольных и надзорных функций в указанной сфере в регионы оказали существенное влияние на изменение содержания норм как федерального, так и регионального законодательства об административной ответственности.

Следует также отметить, что глобальный финансовый и экономический кризис дал дополнительный импульс развитию законодательства, направленного на реализацию политических и организационных мер, намеченных руководством страны в целях предотвращения негативных тенденций в жизни России.

В связи с указанными факторами определенный интерес представляет анализ конкретных направлений развития законодательства об административной ответственности и перспектив этого развития.

Профессор А.П. Шергин в 2008 г. уже подвел определенные итоги развития законодательства об административной ответственности и в очень интересной статье рассмотрел основные, с его точки зрения, тенденции этого процесса.

Автор настоящей статьи взяла на себя смелость продолжить исследование данного вопроса, во многом соглашаясь с позициями, сформулированными А.П. Шергиным относительно тенденций развития административно-деликтного законодательства.

Попытаемся более подробно рассмотреть состояние федерального законодательства об административной ответственности, опираясь на анализ норм КоАП РФ и практики его применения.

На наш взгляд, основные принципы административной ответственности, нашедшие закрепление в нормах указанного Кодекса, доказали свою жизненность и стабильность.

Речь идет, прежде всего, о приоритете прав и свобод человека и гражданина, о принципах равенства перед законом, презумпции невиновности, открытости и гласности рассмотрения дел об административных правонарушениях, об обеспечении каждому доступности языка производства по делу, о строгом соблюдении законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением, о выполнении всех процессуальных требований в целях объективного рассмотрения дел и принятия справедливых и законных решений.

Обращает на себя внимание тот факт, что до сих пор не удалось преодолеть определенные разногласия в позициях двух Кодексов — КоАП РФ и Арбитражного процессуального кодекса РФ, касающиеся порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях. В научной литературе эти разногласия активно обсуждались, даже Конституционный Суд РФ рекомендовал сблизить позиции этих Кодексов по вопросам рассмотрения жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях.

По-видимому, тенденция сближения позиций указанных Кодексов уже имеет место в законодательстве. Отметим, в частности, новые ст. 30.12 — 30.19 КоАП РФ, определяющие, правда, лишь в общих чертах, порядок надзорного производства в судах общей юрисдикции, а также внесение изменений в ст. 30.9 КоАП РФ, согласно которой решение судьи по жалобе на вынесенное должностным лицом постановление по делу об административном правонарушении ныне может быть обжаловано (помимо лиц, перечисленных в ч. 1 ст. 30.1) указанным должностным лицом.

В 2007 г. было устранено противоречие между нормами ст. 1.1 КоАП РФ и законодательством об исполнительном производстве, когда судебные приставы-исполнители заняли свое законное место среди субъектов административной юрисдикции (ст. 23.68, 17.14 и 17.15 КоАП РФ).

На очереди — разрешение коллизий между нормами главы 15 КоАП РФ и нормами Налогового кодекса РФ, по поводу чего до сих пор спорят представители двух научных дисциплин — административного и налогового права.

К сожалению, недостаточно четкое отграничение административной ответственности от принудительных налоговых санкций отрицательно влияет на правоприменительную практику.

До сих пор в число субъектов административной юрисдикции не включены Центральный банк РФ и государственные внебюджетные фонды, несмотря на то, что они наделены правом налагать, по сути дела, административные штрафы на своих клиентов.

Тенденция единства федерального законодательства в сфере административной ответственности, на наш взгляд, должна получить реальное воплощение.

Рассмотрим некоторые важные, на наш взгляд, тенденции развития материальных и процессуальных норм законодательства об административной ответственности.

1. Кризисные явления в финансовой сфере и в экономике в целом обусловили необходимость разработки и оперативной реализации антикризисной политики государства. Как известно, по поручению Президента РФ Правительством РФ были разработана Программа антикризисных мер на 2009 г. и утверждены Основные мероприятия Правительства РФ и Банка России по оздоровлению российской экономики в 2009 г.
В качестве одного из основных приоритетов социально-экономического развития в современных условиях следует рассматривать обеспечение эффективной защиты прав человека и гражданина, снижение административных барьеров для собственника, обеспечение строгого исполнения законодательства, реальное укрепление финансовой и бюджетной дисциплины, повышение ответственности бизнеса за разумное использование человеческих и материальных ресурсов.

Реализация намеченных мер обусловила внесение необходимых изменений в федеральное законодательство, в том числе в налоговое, бюджетное, административное. Этот процесс коснулся и Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Укреплению финансовой дисциплины призваны способствовать нормы главы 15 КоАП РФ, которая ныне именуется «Административные правонарушения в области финансов, налогов и сборов, рынка ценных бумаг». Изменения, внесенные в 2008 — 2009 гг. в эту главу, направлены на укрепление налоговой дисциплины, в том числе сосредоточение учета налогоплательщиков только в налоговых органах, усиление ответственности банков или иных кредитных организаций за нарушение установленного срока исполнения поручений плательщика страховых взносов (ч. 2 ст. 15.10). Значительно усилена ответственность должностных лиц и юридических лиц за нарушение требований законодательства о рынке ценных бумаг (ст. 15.19 — 15.22). В главу 15 КоАП РФ введены новые ст. 15.32 — 15.34, устанавливающие ответственность в сфере обязательного социального страхования.

Существенному реформированию подверглись некоторые нормы главы 14 КоАП РФ. Усилена ответственность за нарушение антимонопольного законодательства, в том числе установлена ответственность должностных лиц за ограничение конкуренции органами власти и органами местного самоуправления (ст. 14.9 дана в новой редакции). Ужесточена ответственность за нарушения порядка ценообразования.

С учетом требований Федерального закона от 25 декабря 2008 г. «О противодействии коррупции» и последующих нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ значительные коррективы внесены в 2009 г. в ст. 7.30 — 7.33 КоАП РФ, включенные в Кодекс в 2006 г.
На борьбу с коррупцией направлена включенная в Кодекс в 2008 г. ст. 19.28 КоАП РФ, установившая административную ответственность юридического лица за незаконную передачу от его имени или в его интересах должностному лицу денег, ценных бумаг или иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом действий (бездействия), связанных с занимаемым им служебным положением.

Укажем в этой связи и на включенную в Кодекс в 2009 г. ст. 19.29, установившую ответственность должностных лиц, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц за привлечение к трудовой деятельности государственного или муниципального служащего, замещающего (замещавшего) должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, с нарушением требований Федерального закона «О противодействии коррупции».

2. За последние годы наметилось определенное расширение перечня субъектов административной ответственности и уточнение статуса отдельных из них, а также установление дополнительных гарантий прав отдельных категорий лиц, привлекаемых к административной ответственности.

Оживленную дискуссию на страницах научных журналов и в средствах массовой информации вызывало выделение в КоАП РФ такой категории специальных субъектов административной ответственности, как собственники (владельцы) транспортных средств (ч. 3 и примечание к ст. 1.5, 2.6). На указанных лиц (как физических, так и юридических) возлагается бремя доказывания своей невиновности, если работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами, имеющими функции фото- и киносъемки, видеозаписи, или средствами фото- и киносъемки будет зафиксировано административное правонарушение в области дорожного движения, ответственность за которое предусмотрена главой 12 Кодекса.

Значительно расширен перечень лиц, которые с учетом их функций рассматриваются как должностные лица при применении конкретных норм КоАП РФ. Анализ ст. 2.4 и ряда других статей Кодекса дает основание отметить тенденцию к расширению перечня должностных лиц (они по сравнению с иными гражданами несут повышенную ответственность в виде штрафа, а некоторые категории этих лиц могут быть подвергнуты административному наказанию в виде дисквалификации на срок от 6 месяцев до 3 лет).

На наш взгляд, эта тенденция имеет непосредственное отношение к проводимым в стране мероприятиям по борьбе с коррупцией и грубыми нарушениями финансовой, налоговой и бюджетной дисциплины со стороны государственных и муниципальных служащих, являющихся по своему статусу должностными лицами.

В связи с этим обращает на себя внимание новый подход к понятию административного наказания в виде дисквалификации. Если до принятия Федерального закона от 17 июля 2009 г. нормы ст. 3.11 КоАП РФ были обращены в основном к должностным лицам частного сектора экономики, то в новой редакции этой статьи четко определены такие субъекты административной ответственности, как лица, замещающие должности государственной гражданской службы (федеральной и субъектов РФ) и должности муниципальной службы.

Уточнения норм КоАП РФ касаются применения административных наказаний к таким специальным субъектам, как военнослужащие. В ст. 3.5 («Административный штраф») и 3.9 («Административный арест») уточнены позиции относительно отдельных категорий военнослужащих, к которым не может быть применен штраф, а также исключена возможность применения административного ареста к военнослужащим и к лицам, призванным на военные сборы.

Следует отметить и общую тенденцию ужесточения административных наказаний физических и юридических лиц за наиболее вредоносные административные правонарушения.

Это касается значительного повышения максимального размера административных штрафов, налагаемых на граждан (с 2,5 тыс. руб. до 5 тыс. руб.), на должностных лиц (с 5 тыс. до 50 тыс. руб.), на юридических лиц (со 100 тыс. до 1 млн. руб.).

3. Начиная с 2005 г. и особенно в 2007 г. и последующие годы отчетливо проявилась тенденция ужесточения административных наказаний за социально значимые правонарушения, в первую очередь за нарушения Правил дорожного движения, а также за нарушения природоохранного законодательства.

Так, увеличен до трех лет срок лишения права управления транспортным средством. Правда, такая крайняя мера предусмотрена лишь за повторное управление транспортным средством лицом, находящимся в состоянии опьянения, или за повторную передачу управления транспортным средством лицу, находящемуся в состоянии опьянения (ч. 4 ст. 12.8). Существенно возросли размеры административных штрафов за проезд на запрещающий сигнал светофора (ст. 12.12), нарушение правил установки на транспортных средствах устройств для подачи специальных световых или звуковых сигналов (ст. 12.4) и ряд других.

4. Значительно расширена сфера применения такого наказания должностных лиц, как дисквалификация, о чем свидетельствуют нормы новых статей Кодекса и изменения санкций ряда ранее действующих статей.

Так, например, дисквалификация должностных лиц органов исполнительной власти предусмотрена в качестве наказания за нарушения антимонопольного законодательства, выразившиеся в действиях, которые «приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно свободного перемещения товаров (работ, услуг)…» (ч. 2 ст. 14.9 КоАП РФ).

Дисквалификация должностных лиц хозяйствующих субъектов в качестве альтернативной санкции предусмотрена ст. 14.32 Кодекса за заключение ограничивающего конкуренцию соглашения, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий. Дисквалификация должностных лиц хозяйствующих субъектов ныне предусмотрена в некоторых статьях главы 15: за нарушение законодательства о ценных бумагах (ч. 2 ст. 15.19, ст. 15.22), об акционерных обществах (ст. 15.23.1), а также главы 19 КоАП РФ: за невыполнение в установленный срок законного предписания, решения органа, уполномоченного в области экспортного контроля (ч. 2 ст. 19.5), антимонопольного органа (части 2.1 — 2.3, 2.6 ст. 19.5), органа, уполномоченного в области регулирования тарифов (ч. 5 ст. 19.5).

5. Наблюдается и определенное расширение сферы применения административного приостановления деятельности юридических лиц (их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков) и индивидуальных предпринимателей. Так, в 2006 — 2007 гг. в ст. 3.12 КоАП РФ были внесены изменения, предусматривающие возможность применения административного приостановления деятельности путем включения в Особенную часть Кодекса соответствующих санкций за административные правонарушения, в области порядка управления, общественного порядка и общественной безопасности, в области градостроительной деятельности и др.

В Особенной части Кодекса такая мера наказания была введена в качестве альтернативной за невыполнение в установленный срок законных требований лиц, уполномоченных на осуществление государственного ветеринарного надзора (ч. 8 ст. 19.5), порчу земли (ч. 2 ст. 8.6), нарушения санитарно-эпидемиологических требований законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 8.3 — 8.6) и др.

Отметим, что в 2008 г. судьи федеральных районных судов вынесли свыше 35 тыс. постановлений об административном приостановлении деятельности.

В настоящее время обсуждаются вопросы декриминализации некоторых норм Уголовного кодекса РФ, учитывая целесообразность смягчения наказаний за отдельные правонарушения, не имеющие общественно опасного характера. Это повлечет введение в КоАП новых составов. Хотелось бы в этой связи отметить, что такие административные наказания, как административный арест, административное приостановление деятельности и даже дисквалификация, являются санкциями, назначаемыми в исключительных случаях, когда применение иных мер не представляется возможным. Поэтому, на наш взгляд, законодатель должен с осторожностью относиться к предложениям о расширении сферы подобных санкций, а судебная практика — к их применению.

Известны многочисленные случаи, когда судьи районных судов выносят постановления об административном приостановлении деятельности таких социально значимых объектов, как общежития, психоневрологические больницы, школы, руководствуясь материалами проверок соответствующих контрольно-надзорных органов. При этом они далеко не всегда остро реагируют на создавшиеся ситуации путем вынесения представлений, адресованных местной администрации, об устранении причин и условий, способствовавших совершению административных правонарушений, и не выясняют, почему должностные лица государственного пожарного надзора, Роспотребнадзора и других надзорных ведомств не применили таких пресекательно-предупредительных мер, как временный запрет деятельности конкретного объекта или его части на срок до пяти суток, также в качестве исключительной меры (ст. 27.16 и 27.17 КоАП РФ). Есть и некоторые другие проблемы административной ответственности юридических лиц.

6. Важной проблемой законодательства об административных правонарушениях и практики его применения является реализация норм КоАП РФ о сроках давности привлечения к административной ответственности.

Законодатель разделил эти сроки на две категории — применяемые в качестве общего правила и применяемые с учетом особенностей федерального законодательства. В первом случае установлен двухмесячный срок давности рассмотрения дела об административном правонарушении, исчисляемый с момента совершения (обнаружения длящегося) правонарушения. Во втором случае предусмотрен годичный срок давности, который может применяться в случае нарушения конкретной отрасли законодательства РФ (ч. 1 ст. 4.5).

Двухмесячный срок давности подвергается до сих пор критике со стороны представителей науки и практики. При этом подчеркивается, что не предусмотрены необходимые основания для приостановления этого срока, за исключением случаев, когда принято решение о направлении дела на рассмотрение по месту жительства лица, а также с момента принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела. Обращается внимание на то, что не учитывается, например, болезнь лица, привлекаемого к ответственности, нахождение его в командировке и т.п.

Очевидно, законодатель отдает в данной ситуации приоритет принципам оперативности и экономичности производства по делу об административном правонарушении.

Вместе с тем достаточно четко проявилась тенденция к расширению перечня отраслей и областей федерального законодательства, за нарушение норм которых при рассмотрении дел об административных нарушениях установлен годичный срок давности привлечения к административной ответственности. С октября 2002 г. по июль 2009 г. этот перечень подвергался изменениям в сторону увеличения 19 раз. Разумеется, такого рода решения принимались с учетом значимости и сложности соответствующих правил и под влиянием результатов практики рассмотрения дел об административных правонарушениях.

Речь идет о нарушениях налогового, бюджетного, валютного, таможенного законодательства, законодательства об охране окружающей среды, об авторском праве и некоторых других норм федерального законодательства. В последние годы в этот перечень были включены нормы законодательства о противодействии коррупции, легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, об акционерных обществах, иммиграционного законодательства, законодательства об электроэнергетики и др.

Можно предполагать, что это перечень и впредь будет расширяться, в том числе с учетом существенных изменений, вносимых в главы 17 — 20 КоАП РФ.

На наш взгляд, целесообразно продолжить дискуссию и сделать практические шаги по уточнению и унификации оснований приостановления срока давности привлечения к ответственности физических лиц, в частности по нормам главы 12 КоАП РФ.

Отметим также новеллу в применении норм ст. 4.5 КоАП РФ при рассмотрении дел о нарушениях антимонопольного законодательства, ответственность за которые предусмотрена ст. 14.9 (ограничение конкуренции органами исполнительной власти, органами местного самоуправления), 14.31 — 14.33 (злоупотребление доминирующим положением на товарном рынке, осуществление ограничивающих конкуренцию согласованных действий, недобросовестная конкуренция). Срок давности привлечения к административной ответственности в указанных случаях должен исчисляться со дня вступления в силу решения комиссии антимонопольного органа, которым установлен факт нарушения антимонопольного законодательства.

На наш взгляд, в дальнейшем возможно установление аналогичного правила применительно к нарушениям законодательства об экспортном и валютном контроле. Но, в свою очередь, это потребует четкого определения процедуры и сроков расследования фактов нарушения конкретных норм законодательства и соотнесения этих процедур с нормами ст. 28.7 КоАП РФ, определяющей порядок и сроки административного расследования.

По сути дела, действия комиссии антимонопольного органа по установлению факта нарушения антимонопольного законодательства представляют собой специфический вид административного расследования. В связи с этим возникает вопрос о целесообразности исключения из перечня отраслей законодательства, о нарушениях которых согласно ст. 28.7 КоАП РФ допускается проведение административного расследования, антимонопольного законодательства.

7. Как известно, наряду с возможностью освобождения от административной ответственности при незначительности административного правонарушения (ст. 2.9 КоАП) в КоАП РФ предусмотрена возможность смягчения наказания в случае добровольного сообщения лицом о совершенном им административном правонарушении (п. 1.1 ч. 1 ст. 4.2), а также освобождения от административной ответственности за незаконный оборот наркотических средств, психотропных веществ или их аналогов при условии исполнения определенных требований.

В последнем случае речь идет об освобождении от административной ответственности физического лица, добровольно сдавшего приобретенные без цели сбыта указанные выше предметы (примечание к ст. 6.8), а также о лицах, добровольно обратившихся в лечебно-профилактическое учреждение для лечения в связи с потреблением соответствующих средств и веществ (примечание к ст. 6.9).

Ныне можно отметить расширение такого «гуманного» подхода законодателя по отношению к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.

В связи с этим обращает на себя внимание своеобразное решение законодателя о возможности досрочного прекращения административного приостановления деятельности по ходатайству лица, привлеченного к административной ответственности, если будет установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для назначения наказания в виде административного приостановления деятельности, устранены (ч. 3 ст. 32.12).

Тенденция освобождения от административного наказания нашла отражение и при применении наказаний за нарушение антимонопольного законодательства.

Так, в обширном примечании к ст. 14.32 КоАП РФ (в новой редакции), предусматривающей административную ответственность за заключение ограничивающего конкуренцию соглашения и другие перечисленные в данной статье нарушения антимонопольного законодательства, установлено следующее: лицо, добровольно заявившее в федеральный антимонопольный орган, его территориальный орган о заключении им недопустимого в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации соглашения либо об осуществлении недопустимых в соответствии с указанным законодательством согласованных действий, освобождается от административной ответственности, предусмотренной ч. 1 и 3 данной статьи, но при выполнении конкретных условий, перечисленных в упомянутом примечании.

Причем в данном случае юридическое лицо может быть освобождено от ответственности, если на момент его обращения в антимонопольный орган последний не располагает сведениями об административном правонарушении, а само лицо отказалось от участия в конкретных противоправных действиях и представленные сведения и документы достаточны для установления факта правонарушения.

Таким образом, можно говорить о намерениях законодателя создать определенный баланс профилактических и принудительных мер в целях обеспечения законности. Возможно, эта позиция получит дальнейшее развитие в законодательстве.

8. Представляется необходимым отметить еще одну важную тенденцию развития законодательства об административной ответственности — повышение роли судейского корпуса в обеспечении законности применения мер административного воздействия и в первую очередь мер административного наказания физических и юридических лиц. Значительно увеличилось количество составов административных правонарушений, рассмотрение которых отнесено к подведомственности судей арбитражных судов и особенно судей судов общей юрисдикции.

Это увеличение шло, если можно так сказать, по двум каналам. Во-первых, за счет включения в Кодекс новых статей и отнесения рассмотрения соответствующих дел к подведомственности судей. Во-вторых, за счет увеличения составов административных правонарушений, за которые установлена ответственность в виде наказаний, назначаемых только по постановлению судьи.

Приведем некоторые примеры. В 2006 г. в КоАП РФ включена ст. 20.28 — об ответственности за организацию деятельности общественного или религиозного объединения, в отношении которого принято решение о приостановлении его деятельности; в 2007 г. — ст. 20.29 — об ответственности за производство и распространение экстремистских материалов.

Санкции, предусмотренные обеими статьями, вправе применять только судьи судов общей юрисдикции. Аналогично решен вопрос и в отношении применения всех санкций, предусмотренных включенными в Кодекс в 2009 г. ст. 5.57 и 19.30 — об ответственности за нарушение права на образование и предусмотренных законодательством РФ об образовании прав и свобод обучающихся и воспитанников образовательных организаций, а также за нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса.

На арбитражных судей возложено рассмотрение дел по введенной в Кодекс в 2008 г. ст. 9.5.1 — об ответственности за нарушение законодательства о капитальном строительстве, по ст. 14.35 (введена в Кодекс в 2008 г. и предусматривает ответственность за нарушение законодательства о государственном кадастровом учете) и 14.36 (введена в 2009 г. и предусматривает ответственность за непредставление документов в споре, связанном с созданием юридического лица, управлении им или участием в нем). О расширении сферы применения дисквалификации и административного приостановления деятельности уже говорилось ранее.

Анализ статистики показывает, что в течение 2006 — 2008 гг. судьи судов общей юрисдикции ежегодно рассматривали свыше 5 млн. дел об административных правонарушениях (в 2006 г. районными судьями рассмотрено более 300 тыс. дел, мировыми судьями — более 4 млн. 600 тыс. дел; в 2007 г. соответственно — более 253 тыс. дел и более 5 млн. 200 тыс. дел; в 2008 г. — около 270 тыс. дел и чуть более 5 млн. дел).

По-видимому, в ближайшие годы не следует ожидать реального увеличения дел, отнесенных к подведомственности судов, тем более что активно обсуждается возможность досудебного разрешения возникающих споров в сфере налогового законодательства и сделаны определенные шаги в этом направлении.

Вместе с тем можно предвидеть увеличение нагрузки судей верховных судов республик, областных, краевых судов по рассмотрению ведомственных жалоб на решения районных судов по жалобам на вынесенные должностными лицами постановления по делам об административных правонарушениях.

9. В качестве позитивной тенденции развития законодательства об административной ответственности надо отметить включение в материальную часть КоАП РФ норм, направленных на защиту прав и законных интересов граждан от противоправных действий, в том числе на защиту жизни и здоровья, окружающей среды, на обеспечение безопасности при производстве различного рода товаров, работ, услуг.

Можно, например, отметить определенную линию на ужесточение наказаний и тем самым профилактику правонарушений в сфере трудовых отношений (ст. 5.27), в сфере охраны прав несовершеннолетних (ст. 5.57, 6.10), в сфере охраны жизни и здоровья граждан и обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (ст. 6.3, 6.5, 9.5.1, 9.14), в области защиты авторских и смежных прав, изобретательства и патентных прав (ст. 7.12, 7.28).

Существенные изменения, предусматривающие ужесточение санкций, были внесены в главу 8 (административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования) и главу 10 Кодекса (административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель).

Отметим также, что в ст. 17.2 КоАП включена норма, предусматривающая ответственность должностных лиц за неисполнение требований Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, а также за неисполнение обязанностей, установленных Федеральным конституционным законом от 26 февраля 1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации».

Охране прав граждан от незаконных действий частных детективов и лиц, осуществляющих частную охранную деятельность, призваны способствовать нормы ст. 20.16 КоАП РФ, претерпевшие в 2008 г. существенные изменения.

В Кодекс включены нормы, направленные на защиту прав юридический лиц и индивидуальных предпринимателей в целях обеспечения нормальных условий развития рыночных отношений, ликвидации излишних административных барьеров во взаимоотношениях органов публичной власти с бизнесом.

Охране прав и законных интересов добросовестных хозяйствующих субъектов, борьбе с коррупцией и другими негативными проявлениями в сфере рыночных отношений призваны способствовать нормы введенных в 2006 г. ст. 7.29 — 7.33, а также внесение существенных изменений в некоторые из них в 2009 г. Имеется в виду административная ответственность за нарушение требований законодательства о размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, в том числе за нарушение порядка размещения заказа, за нарушение условий государственного и муниципального контракта.

Защите интересов бизнеса, его нормальному развитию, несомненно, будут способствовать нововведения в сфере борьбы с монополизмом, в том числе включение в КоАП РФ ряда принципиальных по своему значению статей в главы 14 и 19.

Отметим, в частности, новую редакцию ст. 14.9, согласно которой действия (бездействие) должностных лиц федеральных и региональных (субъектов РФ) органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством РФ и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, влекут наложение административного штрафа на указанных лиц в размере от 15 тыс. до 30 тыс. руб., а повторное совершение таких действий — наложение штрафа в увеличенном размере: от 30 тыс. до 50 тыс. руб. или дисквалификацию до 3 лет.

Следует отметить и стремление законодателя к совершенствованию процессуальных норм Кодекса в целях обеспечения законности, объективности и гласности производства по делам об административных правонарушениях.

В частности, в ст. 24.3 КоАП РФ была включена ч. 3, согласно которой лица, участвующие в производстве по делу, при открытом его рассмотрении вправе в письменной форме или с помощью средств аудиозаписи фиксировать ход рассмотрения дела, а разрешение судьи или иного субъекта административной юрисдикции требуется только на фотосъемку, видеозапись, трансляцию рассмотрения дела по радио и телевидению.

В ст. 24.7 Кодекса был расширен перечень лиц, которым возмещаются расходы в связи с участием в производстве по делу. В этот перечень ныне входят потерпевшие и их законные представители.

В ст. 25.5 КоАП РФ расширены полномочия защитника и представителя, которые согласно ч. 4 данной статьи допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента его возбуждения, а в ст. 28.1 уточнены и расширены как поводы для возбуждения дела, так и исходные моменты его возбуждения.

Отметим и увеличение количества процессуальных документов, связанных со всеми стадиями рассмотрения дела. Так, согласно ст. 28.1.1 в случае совершения административного правонарушения в области дорожного движения, повлекшего причинение легкого или средней тяжести вреда здоровью потерпевшему, составляется протокол осмотра места совершения административного правонарушения как особый процессуальный документ наряду с основным протоколом об административном правонарушении. Реквизиты указанного протокола достаточно четко определены, и установлено, что копии протокола вручаются лицам, непосредственно управляющим транспортными средствами в момент совершения административного правонарушения.

В ст. 28.2 уточнен порядок вручения протокола об административном правонарушении лицу, в отношении которого он составлен.

Существенные изменения внесены в главу 30 Кодекса с целью обеспечения реализации права лиц, привлеченных к административной ответственности, на обжалование постановлений и решений по делам об административных правонарушениях, вступивших в законную силу. В новых статьях указанной главы (ст. 30.12 — 30.19) определены полномочия судей судов субъектов Федерации и Верховного Суда РФ по отношению к рассмотрению таких жалоб.

Отметим, что определенным стимулом к процессуальному урегулированию процесса пересмотра вступивших в законную силу постановлений по делам об административных правонарушениях явились правовые позиции Конституционного Суда РФ, выраженные в ряде его определений, в том числе Определении от 4 апреля 2006 г. N 113-О по жалобе гражданина В.А. Овчинникова на нарушение его конституционных прав ч. 3 ст. 3.11 КоАП РФ.

Имеется в виду, что пересмотр вступивших в силу постановлений и решений должен осуществляться в надлежащей судебной процедуре, обеспечивающей права лиц, привлеченных к административной ответственности, в соответствии с конституционными принципами правосудия, в том числе с принципами состязательности и равенства перед законом.

В КоАП РФ стадия пересмотра дел, по которым имеются вступившие в законную силу постановления и решения судов по жалобам на эти постановления, была определена как надзорное производство.

Ныне в Кодексе установлены судебные инстанции, обеспечивающие надзорное производство, инстанционный порядок рассмотрения надзорных жалоб, порядок подачи жалобы или протеста прокурора, порядок принятия к рассмотрению жалобы, пределы и сроки ее рассмотрения.

Определены также виды постановлений, принимаемых в порядке надзора, и содержание постановления.

В связи с этим, на наш взгляд, возникает ряд еще не решенных законодателем вопросов. Введение надзорного производства в качестве самостоятельной стадии производства по делам об административных правонарушениях объективно обусловливает соответствующий подход ко всем стадиям пересмотра постановлений по указанным делам в судебном порядке. Если имеет место надзорное производство, то должно быть либо апелляционное, либо кассационное производство по делам, постановления по которым не вступили в законную силу.

По смыслу норм главы 30 КоАП РФ в нынешней ее редакции можно сделать вывод, что рассмотрение районными судьями жалоб на постановления, вынесенные мировыми судьями, представляет собой апелляционную стадию производства, которая завершается вступлением постановления в законную силу. В апелляционном порядке районный суд рассматривает жалобы на постановления коллегиальных органов и должностных лиц, но, учитывая обязательность прохождения двух судебных инстанций (ч. 1 ст. 30.9 КоАП РФ), возникает необходимость рассмотрения жалобы на постановление по делу и решение судьи в кассационном порядке во второй судебной инстанции, т.е. в суде субъекта РФ.

По-видимому, было бы логично унифицировать судебную процедуру применительно ко всем стадиям производства по делу об административном правонарушении. Это потребует внесения существенных изменений в правовую материю Кодекса и, возможно, введения новых глав в его четвертый раздел.

Возникает также вопрос о пределах рассмотрения надзорных жалоб (протестов). В ст. 30.16 КоАП РФ в качестве общего правила определено, что жалобы (протесты), принятые к рассмотрению в порядке надзора, проверяются исходя из доводов, изложенных в жалобе (протесте) и содержащихся в отзыве возражений на них. Часть 2 указанной статьи предоставляет право судье в интересах законности проверить дело об административном правонарушении в полном объеме.

В связи с этим хотелось бы вновь обратить внимание на позицию Конституционного Суда РФ, выраженную в Определении от 4 апреля 2006 г. N 113-О по жалобе гражданина В.А. Овчинникова. Суд подчеркнул, что пересмотр дела, по которому постановление вступило в законную силу, должен осуществляться в целях исправления судебной ошибки, а не по существу, т.е. не в полном объеме.

Поэтому надзорное производство должно существенно отличаться от предыдущих стадий пересмотра с точки зрения его пределов. Таким образом, данный вопрос требует дополнительного обсуждения.
10. Отмечая некоторые позитивные тенденции развития законодательства об административной ответственности, нельзя не отметить и определенные противоречивые позиции законодательства, требующие особого внимания.

В частности, имеется в виду определение полномочий федеральных органов исполнительной власти и перечня должностных лиц, уполномоченных от имени указанных органов рассматривать дела об административных правонарушениях.

Наряду с увеличением подведомственности дел судьям возрастает и общее количество составов административных правонарушений, рассмотрение которых законодатель поручает должностным лицам органов исполнительной власти. Если в 2002 г. в главе 23 КоАП РФ содержалось 59 статей, определяющих компетенцию соответствующих федеральных органов исполнительной власти и их должностных лиц как субъектов административной юрисдикции, то ныне формально действует 68 таких субъектов.

Как известно, произошло слияние ряда федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих надзорные функции, на основе указов Президента РФ о системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, но рамки компетенции ряда контрольно-надзорных органов, по сути, не изменились и соответствующие полномочия осуществляются их структурными подразделениями.

К таким органам, объединяющим большое количество контрольно-надзорных функций, относятся Роспотребнадзор, Россельхознадзор, Ростехнадзор и некоторые другие федеральные службы. По некоторым позициям их юрисдикционные полномочия пересекаются, а кроме того, в положениях об этих федеральных службах не определены их юрисдикционные полномочия, что не позволяет четко расписать эти полномочия в соответствующих административных регламентах. На наш взгляд, не спасают положение нормативные правовые акты Правительства РФ о порядке осуществления государственного земельного, лесного, градостроительного контроля и надзора и др.

Учитывая новый подход к распределению полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере предметов совместного ведения, в том числе в области охраны окружающей среды и природопользования, в строительстве жилья и коммунальном хозяйстве, охране памятников истории и культуры, когда центр тяжести осуществления контрольно-надзорных полномочий переносится на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, законодатель счел целесообразным возложить полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена федеральным законодательством, на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в лице соответствующих должностных лиц.

Об этом свидетельствуют, в частности, нормы ст. 23.20 (ч. 4 п. 2 данной статьи указывает на юрисдикционные полномочия руководителей уполномоченных в области мелиорации земель органов исполнительной власти субъектов РФ, их заместителей); 23.56 (п. 4 и 5 ч. 2 данной статьи в качестве субъектов административной юрисдикции определяют руководителей органов исполнительной власти субъектов РФ, их структурных подразделений и заместителей указанных лиц, уполномоченных на осуществление государственного строительного надзора).

Аналогично решаются вопросы установления полномочий должностных лиц по осуществлению государственного контроля за соблюдением правил охраны и использования памятников истории и культуры (п. 4 ч. 2 ст. 23.57); по осуществлению контроля в сфере размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (п. 4 и 5 ч. 2 ст. 23.66).

Можно предположить, что расширение контрольно-надзорных функций органов исполнительной власти будет иметь место и в дальнейшем, что обусловит одновременное увеличение субъектов административной юрисдикции в лице органов (должностных лиц) субъектов РФ.

Вместе с тем, на наш взгляд, необходимо привести нормы главы 23 КоАП РФ в соответствие со структурой и полномочиями федеральных органов исполнительной власти, должностные лица которых уполномочены рассматривать дела об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена в Особенной части КоАП РФ.

Кроме того, процесс передачи исполнения функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти соответствующим региональным органам субъектов РФ, а также возложение осуществления некоторых государственных функций на саморегулируемые организации потребуют, на наш взгляд, уточнения и изменения содержания контрольно-надзорных полномочий федеральных органов исполнительной власти, в том числе их административно-юрисдикционных полномочий.

В этом отношении предстоит существенно улучшить содержание главы 23 Кодекса, исключив возможность неточного толкования и ошибок в применении норм ее отдельных статей, исключив дублирование юрисдикционных полномочий.

Надо отметить и проблему соотношения федерального и регионального законодательства об административной ответственности.

В данной статье остановимся лишь на одном вопросе, учитывая то, что в целом указанная проблема является предметом самостоятельного и обстоятельного исследования.

Речь идет о применении на практике норм ст. 1.3 КоАП РФ, устанавливающей предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административной ответственности.

Согласно нормам данной статьи за нарушение федерального законодательства, а также правил и норм, предусмотренных нормативными правовыми актами Российской Федерации, административная ответственность может быть установлена только федеральным законом, т.е. Кодексом РФ об административных правонарушениях (см. также ст. 1.1 КоАП РФ).

В то же время согласно ч. 2 ст. 3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями) субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов, а после принятия соответствующего федерального закона обязаны привести в соответствие с ним свои законы и иные нормативные правовые акты. В связи с этим возникает проблема определения приоритета применения данных норм.

На наш взгляд, речь идет о соотношении общего и специального правил, касающихся административной ответственности, поэтому приоритет должен быть предоставлен специальному правилу.

В данном случае — норме ст. 1.3 КоАП РФ. На практике, к сожалению, имеют место случаи установления законом субъекта РФ административной ответственности за нарушение правил, установленных на федеральном уровне. В этой связи, например, представляется спорным включение в Кодекс об административных правонарушениях г. Москвы норм об ответственности за нарушение порядка квотирования рабочих мест (ст. 2.2), производство, оборот нефтепродуктов, не соответствующих экологическим требованиям (ст. 4.10), а также ряда других норм, регламентирующих меры наказания за нарушение федеральных правил.

11. Следует отметить, что проблемы административной ответственности как одного из основополагающих институтов административного права находятся в центре внимания высших судебных органов. За истекшие годы принят ряд важных постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ по принципиальным вопросам практики применения судьями норм КоАП РФ. Систематически публикуются материалы, касающиеся рассмотрения отдельных дел об административных правонарушениях, обзоры судебной практики.

Проблемы административной ответственности являются предметом многочисленных научных исследований, проведенных представителями российской науки административного права. Достаточно сослаться на работы Д.Н. Бахраха, А.С. Дугенца, Г.А. Кузьмичевой, М.Я. Масленникова, Л.Л. Попова, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, С.Д. Хазанова, Н.Ю. Хаманевой, А.П. Шергина, А.Ю. Якимова и многих других. За годы, следующие после принятия Кодекса РФ об административных правонарушениях, защищены диссертации (докторские и кандидатские) по темам практически всех разделов Кодекса.

В диссертационных исследованиях и в опубликованных научных работах содержится немало интересных и полезных предложений по совершенствованию законодательства об административной ответственности. На наш взгляд, было бы весьма полезно обобщить все имеющиеся предложения, что принесло бы немалую пользу законодателю.

По общему мнению, институт административной ответственности нуждается в совершенствовании. Он должен постоянно развиваться, как и другие области законодательства, одновременно с развитием демократических устоев нашего общества, повышением уровня его экономики и культуры.

Автор статьи: Н.Г. САЛИЩЕВА