В настоящее время в российской юридической науке обозначился комплекс проблем, связанных с проведением кодификации административного законодательства.
Первоочередной проблемой, которая возникает в ходе проведения кодификации, является приведение системы источников административного права в соответствие с Конституцией РФ 1993 г., конституциями и уставами субъектов Российской Федерации, потому что именно Конституция РФ, ее основные нормы и принципы должны лежать в основе любой системы законодательства.
Принятие Конституции РФ 1993 г. повлекло за собой отмену советского административного законодательства и создание основы для издания новых нормативно-правовых актов. Конституция РФ 1993 г. кардинально отличается от прежней Конституции РСФСР 1978 г., так как закрепляет новую систему общественных отношений, новый экономический и политический строй. Система источников административного права должна учитывать новые позиции Конституции РФ. Поэтому необходимо привести действующие нормы административного права в полное соответствие с Конституцией РФ.
Естественное право в определенной мере было воспринято разработчиками конституционного проекта и является частью правового сознания. В конституционных нормах отражены некоторые исходные начала естественного права: положения о том, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст. 2), основные права и свободы неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения (ч. 2 ст. 17), об охране государством достоинства личности (ч. 1 ст. 21), о праве на жизнь (п. 1 ст. 20), на частную собственность и ее наследование (ст. 35). Они должны определять смысл, содержание и применение законов, деятельность ветвей власти, местного самоуправления.
Но регулирование статуса личности, ее прав и обязанностей рассредоточено по различным разделам законодательного массива, по различным отраслям, подотраслям и институтам, вплоть до финансового, земельного, экологического права и т.д. Поэтому в целях воплощения принципа демократизма было бы целесообразно всю группу норм, регулирующих административно-правовой статус граждан, выделить в самостоятельный раздел и издать единый кодифицированный акт, посвященный данной тематике. В оценке А.И. Бобылева парадоксально следующее: более трети статей Конституции РФ посвящено обеспечению прав и свобод человека и гражданина, но в научной среде нет «четкой позиции… о формировании такой отрасли права, как «права человека».
Таким образом, принятие Конституции РФ создало основу для издания новых административно-правовых актов и приведения в соответствие с ней существующих.
Поскольку нормы законов часто нарушаются и игнорируются, значимой остается проблема соотношения закона, подзаконного акта и административного усмотрения. Возникают коллизии и между нормативно-правовыми актами федеральных и региональных органов законодательной и исполнительной власти, иногда подзаконными актами регулируются отношения, подлежащие регулированию законами.
В настоящее время в условиях интенсивного нормотворчества такие противоречия между отдельными актами возникают неизбежно, а их преодоление — важная задача законодательной и судебной практики. Противоречия между законами и иными нормативными правовыми актами, если они не устраняются, накапливаются, становятся привычными. Это благодатная почва для произвола властей, нарушения прав и свобод граждан, ущемления хозяйственных и социальных интересов предприятий.
В конечном итоге все это ведет к хаосу. Наблюдаемая в настоящее время несогласованность и противоречивость законов и подзаконных нормативных актов может дискредитировать демократические идеи правового государства. Особенно острый характер приобрела проблема внутренних противоречий в законодательстве.
Противоречия существуют не только между отдельными отраслями законодательства, развивавшимися в последние годы разными темпами, но и между законами, принятыми в рамках регулирования одной сферы общественных отношений, и даже между нормами внутри одного закона.
Поэтому создание стройной, логически увязанной системы законодательства является необходимым звеном достижения стабильности и порядка в обществе.
Конституция РФ недостаточно четко конкретизирует круг общественных отношений, регулирование которых должно осуществляться федеральными законами и законами субъектов РФ. При отсутствии регламентации открывается возможность для административного усмотрения в деятельности органов представительной и исполнительной ветвей власти.
Поэтому сферы правотворчества как федеральных органов законодательной и исполнительной власти, так и законодательных и исполнительных органов субъектов РФ тоже необходимо четко разграничить, обеспечив тем самым верховенство закона.
Поэтому острой проблемой остается соотношение закона и подзаконных актов. Необходимо установление контроля за соблюдением законов всеми органами исполнительной власти, за принятием решений в рамках законно установленной компетенции органов, за обеспечением отмены и изменения управленческих актов в соответствии с вновь принятым законом.
В такой ситуации актуально звучит вопрос о гласности нормативных актов федеральных органов исполнительной власти и соответствующих органов субъектов РФ.
В связи с нарастанием административно-правового массива в субъектах Федерации остро стоит вопрос о его учете, хранении, режиме использования.
Таким образом, неполнота законодательной регламентации круга общественных отношений, регулирование которых должно осуществляться федеральными законами и, соответственно, законами субъектов Федерации, порождает неконтролируемый процесс ведомственного и местного нормопроизводства, что резко снижает качество правового регулирования.
В целях соблюдения принципа законности и дальнейшего совершенствования системы источников административного права, повышения в ней роли закона как главного средства государственного регулирования общественных отношений необходимо в нормативном порядке в каждом случае при издании конкретного акта (закона) устанавливать, какие органы, какие правовые акты и по каким вопросам могут принимать детализирующие закон подзаконные акты.
Одной из важнейших задач кодификации источников административного права является решение проблемы соотношения кодификации материальных и процессуальных норм административного права.
Создание единого сводного акта (Административного кодекса), на наш взгляд, вызывает затруднение, нужно кодифицировать административное материальное право путем издания комплекса статутных и тематических законов на федеральном и региональном уровнях. В настоящее время возникла необходимость более широкого и эффективного использования правозащитных процедур, в том числе судебных.
Поэтому необходимо разработать и принять два Кодекса — Административно-процессуальный и Кодекс об административном судопроизводстве РФ. При этом следует доработать КоАП РФ, включив в него дополнительный вид государственно-правовой ответственности для должностных лиц и коллегиальных органов государственной власти и управления или издать Дисциплинарный кодекс.
К числу актуальных относится проблема разграничения федерального и регионального административного законодательства.
В соответствии со ст. 72 Конституции РФ (п. «к») административное и административно-процессуальное законодательство относится к совместному ведению Российской Федерации и образующих ее субъектов. Такое же положение содержится и в договорах между Российской Федерацией и ее субъектами.
Это означает, что в российском административном законодательстве выделяется два уровня — федеральное и региональное. По любому из вопросов совместного ведения в одинаковой степени стало возможным нормотворчество как федерального парламента и правительства, так и представительных органов субъектов Российской Федерации и их исполнительных органов.
Субъекты Российской Федерации, получив по Конституции страны широкие полномочия на собственное правовое регулирование, через принятие собственных законов начали процесс формирования собственной правовой системы, в том числе и в правовом регламентировании ответственности за административные правонарушения.
В настоящее время принцип законности соблюдается не всегда, некоторые правотворческие органы власти субъектов Федерации выходят за рамки своей компетенции, издают правовые акты по предметам ведения федерального центра.
В связи с этим возникает вопрос о соотношении федерального и регионального административного законодательства. Процесс децентрализации системы законодательства за счет нормотворчества субъектов Российской Федерации, которое, в свою очередь, должно строиться в соответствии с федеральным законодательством, позволяет не только реально поднять статус субъекта Российской Федерации, но и способствует более тонкой привязке федеральной правовой системы к местным условиям, обеспечивает удовлетворение региональных правовых интересов и потребностей.
До сих пор не получила законодательного оформления системная связь различных актов по уровням в соответствии с федеративным устройством государства, что объясняется противоречивым толкованием предметов ведения Российской Федерации и образующих ее субъектов.
В настоящее время активно обсуждаются вопросы, связанные с необходимостью внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ, касающиеся разграничения федерального и регионального административного законодательства, распределения масштабов регулятивного воздействия и структурированности соответствующего административно-правового нормативного материала. Принимая во внимание федеративный характер нашего государства, следует разработать основные принципы закрепления правотворческой компетенции федеральных и региональных органов власти и процедуру разрешения коллизий между нормативно-правовыми актами Федерации и ее субъектами.
Формирование законов субъектов Российской Федерации в области административного и административно-процессуального законодательства будет более четким, если на уровне Федерации будут приняты законодательные акты, конкретизирующие положения Конституции РФ. Исходя из принципа федерализма, предполагающего достижение диалектического единства интересов РФ и ее субъектов, необходимо разработать и принять Федеральный закон «О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов РФ».
Таким образом, проблемы, возникающие в сфере правотворчества Федерации и субъектов Федерации, непосредственно связаны с отсутствием федеральных законов, регламентирующих правовой статус субъекта Федерации, принципы и механизмы разграничения предметов ведения и полномочий, порядок согласования законопроектов по предметам совместного ведения с учетом опыта федеративного устройства РФ. Должна быть законодательно оформлена системная связь различных актов по уровням в соответствии с федеративным устройством государства.
В связи с передачей ряда функций, выполнявшихся ранее исполнительно-распорядительными органами государства, органам местного самоуправления возникает проблема соотношения государственного регулирования управленческих отношений и регулирования общественных отношений органами местного самоуправления на территории муниципального образования, т.е. соотношения административного и муниципального правотворчества.
В п. «н» ст. 72 Конституции РФ определены основы соотношения федерального и регионального законодательства в области местного самоуправления, где указывается, что к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации относится «установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления».
Местное самоуправление было выведено из сферы государственной власти (ст. 12), что привело к некоторым сложностям в реализации полномочий исполнительной и региональной властей относительно органов местного самоуправления, создало комплекс проблем, требующих решения как в нормативном, так и в организационном плане.
Статья 12 Конституции РФ гарантирует органам местного самоуправления самостоятельность в пределах своих полномочий, в том числе при осуществлении правотворчества. Статья 15 Конституции РФ устанавливает рамки муниципального правотворчества, которыми являются Конституция РФ и закон. Глава 8 Конституции РФ определяет компетенцию органов местного самоуправления.
Таким образом, местное самоуправление представляет собой специфическое подразделение единой публичной власти. Его органы должны действовать в русле политики, проводимой государством в различных сферах и отраслях экономического и социального развития. Но как показывает практика, правотворчество муниципалитетов строится без четких правовых ориентиров.
В связи с несогласованностью позиций вопросы идентификации муниципального права и его соотношения с федеральным и региональным административным правом требуют дальнейшего обсуждения. В первую очередь возникает вопрос о контроле за законностью актов муниципалитетов со стороны органов государственной власти.
Если ранее незаконные акты местных Советов могли быть отменены вышестоящими Советами, то с принятием Конституции РФ 1993 г. в целях гарантии самостоятельности местного самоуправления действует принцип, установленный федеральным законодательством: решения органов и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.
Но существующий механизм судебного контроля оказался не в состоянии обеспечить в полной мере законность муниципального правотворчества. Часто рассмотрение дел судами длится годами.
Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в ст. 21 дал право высшему исполнительному органу государственной власти субъекта Федерации предлагать органу местного самоуправления, выборному или иному должностному лицу местного самоуправления привести в соответствие с законодательством изданные ими правовые акты в случае, если они противоречат Конституции РФ, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституции (уставу), законам и иным нормативным правовым актам субъекта Федерации, а также право обращаться по этому вопросу в суд.
Таким образом, на федеральном уровне было закреплено право высшего исполнительного органа субъекта Федерации на проведение проверки законности местного правотворчества.
В современной науке обсуждается необходимость внесения изменений и дополнений в Конституцию РФ и федеральное законодательство, касающихся включения системы местного самоуправления в систему органов государственной власти. Возможность отмены правовых актов местного самоуправления в настоящее время ограничена необходимостью осуществления судебных процедур для признания правовых актов, не подлежащих применению.
В целях оперативного устранения нарушений закона на муниципальном уровне можно предложить усилить административный контроль исполнительных органов государственной власти, закрепив в федеральном законодательстве возможность приостановления действий незаконных правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления до рассмотрения дела судом.
Что касается закрепления в законодательном порядке возможности отмены во внесудебном порядке органом государственной власти правового акта органа местного самоуправления, то предоставление субъектам Федерации такой возможности вызывает сомнения, так как большая часть нормативных правовых актов субъектов Федерации противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Поэтому в первую очередь необходимо обеспечить правовую чистоту регионального законодательства, а затем претендовать на юридическую оценку корректности органов местного самоуправления.
Таким образом, в целях совершенствования системы государственного управления, оптимального разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления необходимо путем принятия соответствующего закона включить систему местного самоуправления в систему органов государственной власти и централизовать ряд законодательных полномочий в сфере организации местного самоуправления.
Другой не менее важной проблемой является проблема о системе кодификации административного законодательства.
Поскольку систематизация административного законодательства не может быть осуществлена путем подготовки и принятия единого Административного кодекса, возможна институциональная кодификация административно-правовых норм посредством принятия базовых федеральных законов, в том числе кодексов. Исходя из рассмотренных форм кодификации норм административного права и ныне действующей системы административного права, предлагается следующая система кодификации административного права. В связи с чем необходимо принятие следующих Законов.
По общей части административного права:
1) Федерального закона «Об общих началах организации и осуществления государственного управления в Российской Федерации»;
2) Федерального закона «Об органах и учреждениях исполнительной власти в Российской Федерации»;
3) Федерального закона «Об актах государственного управления в Российской Федерации»;
4) Федерального закона «О юридическом статусе граждан Российской Федерации»;
5) Федерального закона «Об административном надзоре в Российской Федерации»;
6) Дисциплинарного кодекса Российской Федерации;
7) Административно-процессуального кодекса Российской Федерации;
8 Федерального закона «Об административном судопроизводстве»;
9) Федерального закона «О разграничении предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации»;
10) Федерального закона «О нормативных правовых актах органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
11) Федерального закона «О местном самоуправлении»;
12) Федерального закона «О порядке принятия межведомственных договоров и соглашений».
По особенной части административного права:
1) Федерального закона «Об основах управления государственным имуществом»;
2) Федерального закона «Об основах управления транспортным комплексом Российской Федерации»;
3) базовых Федеральных законов об основах государственного управления в сфере культуры, науки, образования, социальной защиты населения.
Таковы, на наш взгляд, основные положения, касающиеся проблемы кодификации административного права России. Разумеется, нами затронут неисчерпывающий комплекс задач в этом отношении. Часть этих проблем осталась нами не рассмотренной. В итоге можно подчеркнуть, что в процессе непосредственной кодификации и обновления административного законодательства появятся новые проблемы, которые потребуют своего исследования и разрешения.
Автор статьи: О.Н. ОРДИНА
Добавить комментарий