«

»

Дек
11

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА СОБИРАТЬСЯ МИРНО, БЕЗ ОРУЖИЯ.

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА СОБИРАТЬСЯ МИРНО, БЕЗ ОРУЖИЯ

Проблема реализации конституционного права собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, шествия и пикетирования прозвучала в Определении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2009 года N 484-О-П, которое было обнародовано в общедоступных правовых электронных базах данных в июле этого года.

Это решение, а также сопутствующее ему судейское Особое мнение повысили актуальность дискуссии, связанной с проблемой реализации права, гарантированного статьей 31 Конституции. Несмотря на различия в оценках оспоренной нормы, оба документа — решение Суда и Особое мнение — вряд ли стоит рассматривать как антагонистические. Не стоит этого делать по крайне мере в целях достижения более глубокого понимания тех правовых проблем, которые вытекают из названной конституционной статьи.

Избранный Судом вариант конституционного истолкования оспариваемой нормы Закона, нацеленный на исправление возможных пороков ее применения, нуждается в дальнейшем осмыслении, в том числе с учетом его критики, апеллирующей к нормам Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», заключениям экспертов по данному делу, реалиям современного политико-правового процесса.

Анализ решения Суда и тех проблем, которые оно задевает, заставляет поставить как минимум три вопроса. Допустима ли возможность регламентации порядка реализации данного конституционного права путем корректировки органами публичной власти места и времени публичного мероприятия? В какой мере напряженность в отношении реализации данного конституционного положения порождена нормой закона как формально-определенного правила, исходящего от законодателя? Каковы возможности конституционного правосудия по сокращению конфликтного поля, возникшего вокруг оспоренной нормы Закона?

Статья 31 Конституции непосредственно не указывает на возможность законодателя вводить условия реализации предусмотренного в ней права. Единственное условие, которое введено в самой Конституции, выражено фразой «мирно, без оружия», однако отсутствие оговорок об участии законодателя в урегулировании порядка осуществления конституционного права, разумеется, не означает невозможность его установления. Это относится и к другим положениям Конституции, в частности к статье 32, которая закрепляет право каждого избирать и быть избранным. Реализация этого права регламентируется избирательным законодательством. Данное обстоятельство, кстати, воспринимается как само собой разумеющееся и не вызывает каких-либо возражений.

Но не в этом, конечно, состоит обоснование необходимости участия законодателя в реализации конституционных предписаний. Принятие закона обусловливается необходимостью обеспечения эффективного и реального действия права, зафиксированного в Конституции, при котором его реализация будет гармонизирована с действиями по пользованию иными правами и исполнением конституционных обязанностей. Не исключена в этом случае и регламентация ограничительного характера, если это диктуется целями, указанными в части 3 статьи 55 Конституции.

Формы реализации права граждан собираться могут иметь неполитический характер (стихийное ликование по поводу победы спортивной команды) или, наоборот, носить черты публичных мероприятий социально-политической направленности, виды которых прямо перечислены в конституционной норме (собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования). Очевидно, что последние, претендуя на влияние в отношении процессов управления обществом, не могут находиться вне рамок закона. Властные структуры, управляющие обществом по его мандату, формируются через свободные выборы.

После их окончания властный потенциал названных органов может и должен испытывать воздействие со стороны общественного мнения, формируемого через право граждан собираться. Это предопределяется положением Конституции, провозглашающим Российскую Федерацию демократическим государством (ст. 1). Однако для реализации данного права недостаточно гражданам быть мирно настроенными и не иметь при себе оружия.

Очевидно, что если сама власть формируется через закон, то и формы воздействия на нее не могут быть вне законодательной регламентации, которая вместе с тем не может блокировать данное право. В обычных условиях, а тем более в условиях увеличения сроков легислатуры высших государственных органов, несоразмерные ограничения права на собрания снижали бы контрольные возможности общества по отношению к власти. Между тем такие возможности — непременный атрибут демократии. В этом смысле исключительную конституционную ценность права собираться мирно, без оружия трудно переоценить.

Представляется очевидным, что законодатель вправе вводить обоснованные условия реализации права, закрепленного в статье 31 Конституции, которые обязательны для исполнения. Данные мероприятия уже в силу своей публичности предполагают «присутствие государства». Принцип «присутствия государства» выделяется специалистами как основной при выстраивании законодательного регулирования права граждан собираться мирно, без оружия. Выделяя среди возможных запретов, включаемых в регулирование права свободно собираться, два вида — категорические и технические, специалисты определяют различие между ними по критерию устранимости.

К первым можно отнести перечни мест, прямо поименованные в Законе: запрещаются публичные акции вблизи судебных органов, резиденции Президента России, военных и стратегических объектов. Предусмотренный в Законе перечень может быть сужен или расширен. Состав позиций перечня может подвергаться конституционному контролю по обращениям в Конституционный Суд с точки зрения его обоснованности. Однако большую опасность с точки зрения правовой определенности и, как следствие, рисков злоупотреблений правом (как со стороны «присутствующего государства», так и со стороны организаторов публичных акций) несут нормы, предлагающие технические условия реализации права. Именно такая норма стала предметом обращения в Конституционный Суд.

Данная норма предполагает необходимость согласования места и времени проведения публичной акции, если место и время, заявленные организаторами, отклоняются властями. В Особом мнении к решению Суда, со ссылкой на доклад Уполномоченного по правам человека в РФ, констатируется наличие фактов применения оспариваемой нормы для целей блокирования публичных мероприятий оппозиционного характера.

Правда, очевидно, не все такие мероприятия подвергаются фактическим ограничениям, а только те, которые воспринимаются (возможно, мнимо) как переходящие от несогласия с органами публичной власти к отрицанию ее легитимности, возможности любого сотрудничества с ней и, что более существенно, к изменению основ конституционного строя. Для объективности нужно отметить, что оппозиционные мероприятия все же пробивают себе дорогу. Это подтверждает рубрика «Акции протеста» интернет-сайта КПРФ, где выложено много информации о митингах, посвященных, например, требованиям отмены ЕГЭ или отставки отдельных губернаторов.

Однако если данная норма применяется для целей блокирования публичных мероприятий, то эта практика, конечно же, идет вразрез не просто с ее конституционным, но и аутентичным смыслом, как нормы, содержащей технический, а значит, преодолимый запрет. Конституционный Суд в своем решении ясно указал, что публичный орган власти не может запретить мероприятие на основе данной нормы.

Он может лишь предложить иной вариант места и времени, такое предложение должно соответствовать нормативным характеристикам нормы Закона, а именно:

1) публичное мероприятие должно быть свободным от внешнего давления;

2) оно предполагает формирование мнений (а не просто их провозглашение) ;

3) установление обратной связи между участниками акции и ее адресатами.

Изменение места и времени публичного мероприятия допустимо, если это не препятствует достижению правомерных целей публичного мероприятия. В связи с этим в решение Суда включена принципиальная оговорка — это должен быть вариант места и времени адекватного социально-политического значения.

Данный тезис Суда поддерживается в заключениях экспертов, запрошенных в рамках предварительного изучения жалоб. Если публичная власть предлагает такое место и время, а организатор проявляет готовность сотрудничать, то нет оснований для возникновения конфликтного поля; «критериями при согласовании должны выступать: обоснованность, равенство, компромисс».

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА СОБИРАТЬСЯ МИРНО, БЕЗ ОРУЖИЯ

Специалисты по конституционному праву не без оснований говорят о том, что эксцессы, допускаемые при проведении публичных мероприятий, порождают подозрительное отношение публичной власти к ним. «Чем выразительнее протекают такие эксцессы, тем дольше удерживается такая подозрительность».

В определенной мере можно говорить о том, что такая подозрительность формирует охранительные инстинкты «присутствующего государства», накладывает негативный отпечаток на формирующуюся конституционную культуру, становясь аномальной чертой конституционной психологии российского общества. Ситуация усложняется тем, что такие тенденции предопределяются влиянием исторического опыта. Опыта, при котором публичные акции, отрицающие легитимность публичной власти, оцениваются как нечто деструктивное, способное в своем развитии утратить способность к самоконтролю и привести к общественным потрясениям.

Здесь следует заметить, что недоверие к тем или иным конституционным демократическим институтам не является чем-то уникальным, свойственным только нашей стране, такое встречается и в иных странах. Во Франции, где догмат воли народа доведен до абсолюта, важнейшие вопросы жизни страны решаются через референдум (как известно, посредством референдума во Франции была «провалена» Европейская конституция). Что касается закона, то, будучи воплощением воли народа, опосредованной через парламент, он, после вступления в силу, не подлежит конституционному контролю.

В Германии же мы наблюдаем иную картину. Немецкая правовая доктрина с недоверием относится к институту референдума. В 30-е годы прошлого столетия во многом именно посредством этого института немецкая государственность трансформировалась в Третий рейх. В связи с тем же историческим опытом не полным доверием пользуются и законы, вступившие в силу и введенные в действие: в отличие от Франции, немецкий орган конституционного контроля наделен широкими полномочиями в отношении таких актов. Конституционный Суд ФРГ вправе признать акты парламента не соответствующими Основному Закону, чем занимается весьма активно последние 50 лет.

Но вернемся к праву на собрания. И здесь исторический опыт неодинаков. В странах англосаксонской правовой культуры фактор митингов не имеет критического значения в смысле резкого изменения политического климата. В этой связи вспоминается исторический факт, когда «решительно настроенные» митингующие Лондона разошлись по домам из-за дождя. Другое дело во Франции, где политические акции регулярно приводят если не к баррикадам, то к серьезным социальным волнениям.

Особенность же российской правовой культуры, как известно, не в скорости политической воспламеняемости общества, а в непредсказуемости последствий последующей за этим «быстрой езды». Публичные протестные акции радикального характера рассматриваются как фактор риска для существования весьма тонкой грани, отделяющей состояние относительного общественного согласия, достигаемого, как правило, с огромным трудом, от общественного хаоса, куда общество втягивается столь же быстро, сколь медленно выходит. При этом выход из хаоса дается ценой огромных и часто невосполнимых потерь. Подтверждением тому служит опыт российских смут, революций, гражданских войн.

Но эта особенность — хрупкость общественного согласия — проявляется не только на макроуровне. Это специфика, идущая снизу, укорененная в народных генах. Весьма ярко отмеченную особенность демонстрирует одна из сцен этнографического романа А. Мельникова-Печерского «В лесах».

Потерявшиеся в лесу путники-староверы (зажиточные крестьяне-тысячники) встречают артель лесорубов-никониан, которых они просят за щедрую плату показать дорогу к ближайшему селу. Но неожиданно простая задача оказывается до абсурда тяжелой — артели нужно определить именно справедливую (в понимании артельных людей) плату за услугу проводника (она не может быть больше того дохода, который недополучит артель от временного отсутствия работников). Далее, задача усложняется выбором провожатых, которые определяются жребием. Когда же жребий падает на артельного «старшего», то избрание временного вожака становится новым препятствием, которое также преодолевается бросанием жребия.

Наконец, проблема решена, проводник выбран: «Теперича, как до истинного конца дотолковались, сомненья промеж нас никакого не будет — объясняет вожак артели: «А не разберись мы до последней нитки, свара, пожалуй, в артели пошла бы. У нас все на согласе, все на порядках…» «Старший» поясняет, что деревенская артель создается с огромным трудом, через многомесячные бестолковые ссоры, доходящие до драк. Именно в этом причина столь бережного отношения к «артельному согласу», который охраняется строгим соблюдением неписаных норм «артельного порядка», какими бы бестолковыми они ни казались со стороны. Все хорошо понимают, что, если «соглас» нарушить, договориться снова будет очень сложно.

С точки зрения этих особенностей российской правовой культуры, если признавать за ними реальный, обусловленный историческим опытом характер, следует оценивать и потенциал утверждаемых Конституцией «гражданского мира и согласия». Названные конституционные ценности (наряду с правами человека и гражданина и демократической основой государства) многонациональным народом России не просто осознаются, признаются и т.п., а именно утверждаются (преамбула). Уже само по себе данное обстоятельство позволяет рассматривать «гражданский мир и согласие» как находящиеся на вершине иерархии конституционных ценностей.

Однако, конечно же, никакие культурные особенности не могут с правовой точки зрения браться в обоснование такого применения части 5 статьи 5 Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», которое не отвечает его конституционному, а тем более аутентичному смыслу. Публичный орган вправе предложить изменение места и (или) времени его проведения лишь в исключительных случаях. Такие случаи, как указал Конституционный Суд, объективно не могут быть ограничены закрытым перечнем: среди них необходимость сохранения бесперебойного функционирования жизненно важных объектов инфраструктуры, обеспечение безопасности граждан и иные подобные причины.

Представляется, что главное в преодолении напряженности в рассматриваемых отношениях — это не формализация перечня подобных причин, а их реальность и убедительность. Только при этом условии предложение органа публичной власти может рассматриваться как «мотивированное» в конституционном значении данного термина. Принципиально важно правовыми средствами добиться недопущения злоупотреблений органов публичной власти, которые выражаются в использовании нормы в целях, далеких от тех, для которых она предназначена.

ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА СОБИРАТЬСЯ МИРНО, БЕЗ ОРУЖИЯ

Не менее значительный фактор эскалации конфликтного поля вокруг рассматриваемого права состоит в провоцировании неправомерного поведения публичной власти встречными злоупотреблениями инициаторов публичных акций. На вероятность такого злоупотребления и их примерные формы указывали эксперты данного дела: уведомление о проведении акции «в то же время и в том месте, которые согласованы с организаторами другого, в том числе альтернативного или противоположного по своим требованиям, мероприятия». Подлинной целью соответствующего уведомления может быть публичная (политическая) дискредитация власти и (или) дестабилизация общественного порядка.

Правильным представляется тезис о том, что «законодатель обязан учитывать вероятность злоупотреблений правом в отношениях по обеспечению возможностей конституционного правопользования как со стороны публичной власти, так и правообладателей и обеспечивать технически возможное нормативное противодействие таким злоупотреблениям». К этому же призывает и доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, в котором указывается на недостаточную технологичность Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».

При отсутствии законодательных механизмов противодействия злоупотреблениям в данной сфере отношений их роль на практике начинают выполнять иные нормы, которые для этого изначально не предназначены. Такой способ реагирования органов власти на законодательный пробел довольно часто встречается в практике. Например, в сфере таможенного регулирования нечто подобное наблюдается в отношении проблемы взыскания таможенных платежей с неосторожных приобретателей транспортных средств.

Для этого некоторые положения Таможенного кодекса РФ как бы вырываются правоприменителем из контекста, им придается смысл, который противоречит их аутентичному смыслу (данная ситуация имела место в отношении части 5 статьи 352 Таможенного кодекса РФ; ситуация получила развернутую критическую оценку Конституционного Суда Российской Федерации в Определении от 5 февраля 2009 г. N 248-О-П). Это один из примеров. Если бы не формат данной статьи, немало таких примеров можно было бы привести из налогового, бюджетного и других публично-правовых отраслей. Подобный феномен замещения пробелов отмечен в литературе по теории права.

При подобных характеристиках причин напряженности вокруг конституционного права собираться мирно, без оружия предметом конституционной проверки становится уже не сама оспариваемая норма как воплощение воли законодателя, а правоприменительная практика, которая с этой волей никак не связана. В этом случае Конституционный Суд, если жалобы были приняты к рассмотрению, был бы вынужден под прикрытием нормы проверять смысл, который ей придается.

При таком развороте это уже был бы не учет правоприменительной практики при оценке нормы как требование при принятии решения Конституционного Суда (ст. 74 ФКЗ о КС), а исключительно проверка такой практики. Между тем действующая модель конституционного правосудия, в отличие от Закона о Конституционном Суде РСФСР от 6 мая 1991 г., не предполагает проверку конституционности «обыкновений правоприменительной практики». Таким образом, оптимальным и верным, то есть лишенным процессуальных натяжек, все же следует признать вариант конституционно-правового истолкования оспариваемой нормы, к этому же склонялись и некоторые эксперты по делу.

И здесь не следует оценивать как ошибочную позицию Конституционного Суда о возложении на суды общей юрисдикции бремени по урегулированию конфликтов, возникающих в связи с корректировкой места и времени проведения публичных мероприятий. В то же время необходимо согласиться с предложениями ряда экспертов по совершенствованию процедуры разрешения таких споров путем четкой регламентации сроков рассмотрения дел по аналогии с избирательными спорами.

Следует также присоединиться и к мнению о необходимости установления мер за выявление фактов злоупотреблений со стороны органов публичной власти. В любом случае даже в отсутствие необходимых изменений законодательного регулирования судебная власть не вправе упрощенно подходить к рассмотрению дел, то есть без содержательного анализа действительных причин недостижения согласия в отношении корректировки места и времени публичных мероприятий.

В силу статьи 18 Конституции права и свободы человека и гражданина обеспечиваются правосудием, а потому именно суды, действующие на основе принципов самостоятельности, справедливого, независимого, объективного и беспристрастного правосудия, с учетом многообразия фактических обстоятельств в конкретных ситуациях и на основе конституционного истолкования оспариваемой нормы, обязаны выправлять дефекты ее применения.

В данном случае более чем оправданным было бы избрание судами стратегии судейского активизма, что практикуется в других правопорядках при обнаружении системных недоработок законов, приводящих к ограничениям прав и свобод граждан. Насколько готова судебная власть на современном этапе к решению этой задачи и что нужно сделать, чтобы добиться улучшений в данном направлении, — это вопрос, требующий отдельного рассмотрения.

Автор статьи: Е.В. ТАРИБО



Добавить комментарий

Your email address will not be published.

Вы можете использовать эти теги HTML: <a href="" title=""> <abbr title=""> <acronym title=""> <b> <blockquote cite=""> <cite> <code> <del datetime=""> <em> <i> <q cite=""> <s> <strike> <strong>