Blog — Servitutis.Ru

Объектом исследования статьи является правовой институт информационно-психологической безопасности. В статье рассматриваются его характерные черты, а также определение и основные направления обеспечения информационно-психологической безопасности современным российским правом.

Информационно-психологическая безопасность как правовая категория достаточно нова для российского законодательства. Обратимся в первую очередь к семантической стороне понятия. Лексическое содержание определения «безопасность» соответствует трактовке, данной этому процессу в Законе РФ от 5 марта 1992 г. «О безопасности», который определяет ее как «состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз». Дефиниция информационной безопасности определена в Доктрине информационной безопасности РФ от 9 сентября 2000 г. как состояние защищенности национальных интересов в информационной сфере, определяющихся совокупностью сбалансированных интересов личности, общества и государства.

Дабы определить содержание информационно-психологической безопасности, необходимо признать, что все восторженные комплименты в адрес нового информационного общества можно свести к тому, что мы тонем в потоке обрушившихся на нас сведений.

Оставляя процесс отбора информации на волю случая, мы провоцируем инфицирование сознания психологическими вирусами. Перед современным государством и обществом стоит проблема ограничения либо запрета оборота вредоносной информации. Эта функция охватывается системой обеспечения информационной безопасности лишь косвенно.

В Федеральном законе «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 г. информация определяется как предмет, по поводу которого возникают общественные отношения. Информация может становиться объектом противоправного как приобретения, так и ограничения в обороте, поэтому она и должна быть защищена либо доведена до сведения, это основа информационной безопасности.

Информационно-психологическая безопасность имеет с информационной схожесть по предмету правового и организационного регулирования, однако если информационная безопасность «обслуживает» общественные отношения по поводу создания, распространения, хранения, переработки и потребления информации, то институт информационно-психологической безопасности рассматривает информацию с позиций ее влияния на сознание людей, а не степени ее защищенности или доступности.

Негативный потенциал вредной информации поражает именно психику личности. Однако, как следует из практики оборота указанной информации, распространение ее чаще всего осуществляется по информационным каналам неограниченного доступа, а адресатом является неопределенный круг лиц. Этот фактор особо важен для полноценного обеспечения информационно-психологической безопасности юридическими методами.

Достаточно интересным представляется предложение ряда ученых по разделению информационной безопасности на информационно-психологическую и информационно-техническую (обеспечение безопасности информационных процессов).

Учеными предлагалось несколько понятий информационно-психологической безопасности. Так, Г.В. Грачев с позиций психологии определяет ее как состояние защищенности личности, разнообразных социальных групп и объединений людей от воздействий, способных против их воли и желания изменять психические состояния и психологические характеристики человека.

В другой монографии он определяет информационно-психологическую безопасность как состояние защищенности индивидуальной, групповой и общественной психологии и, соответственно, социальных субъектов различных уровней общности, масштаба, системно-структурной и функциональной организации от воздействия информационных факторов, вызывающих дисфункциональные социальные процессы. Иными словами, речь идет о таких социальных процессах, которые затрудняют или препятствуют оптимальному функционированию государственных и социальных институтов российского общества и человека как полноправного и свободного гражданина.

В.Н. Лопатин трактует информационно-психологическую безопасность как состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от воздействия вредной информации. В.Е. Лепский определяет информационно-психологическую безопасность субъектов дипломатической деятельности как состояние защищенности от негативных информационно-психологических воздействий субъектов дипломатической деятельности, субъектов, вовлеченных реально в дипломатическую деятельность, а также информации и информационных потоков.

Противоречивость указанных определений обусловлена различностью позиций исследователей. Информационно-психологическая безопасность имеет двоякую природу, определять ее следует с учетом положений как психологии, так и информационного права. Выделим характерные черты данного процесса:

1. Безопасность — это состояние защищенности. Однако С.К. Рощин и В.А. Соснин отмечают, что применительно к психологической безопасности понятие «безопасность» связывается не столько с отсутствием угрозы, сколько с состоянием, чувствами и переживаниями человека. Проанализировав содержание понятия «безопасность» на основе определений, даваемых в толковых словарях русского, английского, французского и немецкого языков, данными исследователями было выявлено, что в разных культурах сформировались примерно одинаковые представления о безопасности, акцент в которых делается на чувствах и переживаниях человека, связанных с его положением в настоящем и перспективами на будущее.

Исходя из результатов проведенного анализа, авторы сформулировали определение психологической безопасности как состояния общественного сознания, при котором общество в целом и каждая отдельная личность воспринимают существующее качество жизни как адекватное и надежное, поскольку оно создает реальные возможности для удовлетворения естественных и социальных потребностей граждан в настоящем и дает им основания для уверенности в будущем.

2. Информационно-психологическая безопасность обеспечивается через полное или частичное ограничение доступа к вредоносной информации.

3. Вредоносная информация негативно воздействует на психологию личности и различных социальных групп, к которым относится и общество в целом. Вред же обусловлен конкретными свойствами информации.

4. В обеспечении информационно-психологической безопасности заинтересованы личность, социальные группы и государство, так как ущерб последнему причиняется через нанесение вреда первым двум.

5. В случае оборота вредной информации на психику ее потребителя против или независимо от его воли осуществляется негативное психологическое воздействие. Скрытое управление человеком против его воли, приносящее инициатору односторонние преимущества, называется манипуляцией. Помимо того, объектную сферу дисфункционального воздействия вредной информации необходимо расширить, включив в нее показатели нравственно-психологического здоровья и развития личности.

Резюмируя вышесказанное, информационно-психологическую безопасность следует определить как основанное на балансе интересов личности, общества и государства состояние защищенности психологии личности и социальных общностей от осуществляемого при обороте вредоносной информации психологического манипулирования, а также иного негативного воздействия на нравственно-психологическое здоровье и развитие.

Автор статьи: К.Д. РЫДЧЕНКО

Проблема правового регулирования процедур по рассмотрению дел, возникающих из административных правоотношений, является актуальной. В настоящее время отсутствует единый подход к легальному определению предмета административного процесса, недостаточное внимание уделено законодателем вопросам правового регулирования этой сферы общественных отношений.

Вопросы внесудебного рассмотрения обращений и жалоб граждан урегулированы Федеральным законом от 2 мая 2006 г. «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», а также частично Федеральным законом от 8 августа 2001 г. «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)».

На сегодняшний день необходимо определиться концептуально с развитием и систематизацией законодательства, регламентирующего административный процесс в целом и формирование института административной юстиции в частности.

Рассмотрим этапы «строительства концепции» развития административно-процессуального законодательства последних лет.

Так, на 2006 г. были запланированы следующие мероприятия:
— введение механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц;
— разработка типовых программ административной реформы для федеральных органов исполнительной власти (министерств, служб, агентств) и органов исполнительной власти субъектов РФ.

В 2007 г. в рамках административной реформы было запланировано внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов, иных нормативных правовых актов, реализация программ проведения административной реформы в субъектах РФ.

В 2008 г. планировалось внедрить основные стандарты государственных услуг и административные регламенты. Кроме того, планировалось завершить ликвидацию избыточных функций федеральных и региональных органов исполнительной власти.

Однако в целом о достижении выдающихся результатов в выполнении концептуальных программ развития законодательства в рассматриваемой сфере говорить не приходится.

Так, например, положение дел с выработкой механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц нельзя признать успешной ни в 2006 г., ни на текущий момент.

Законодательная база по вопросам обращения граждан несовершенна. На сегодняшний день жалобы граждан (образований граждан) на действия и решения административных органов (их должностных лиц) рассматриваются общими судами по правилам гражданского либо арбитражного судопроизводства.

Таким образом, установлен не административный, а гражданско-процессуальный (арбитражно-процессуальный) порядок защиты прав и свобод, нарушенных действиями (актами) государственных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений.
Особое значение в административном юрисдикционном процессе имеет процедура доказывания. В качестве доказательств, способствующих правильному разрешению административного дела, можно назвать личные объяснения. Присутствие стороны на суде делает ее показания более достоверными и убедительными.

Личные объяснения «властного» субъекта требуют участия в деле «на равных», в тех же морально-психологических условиях, в которых находится и «безвластный» субъект.
При регламентации специальных правил для рассмотрения административных дел по обжалованию следует, на наш взгляд, установить ограничения для «властных субъектов», суд должен иметь право признать личную явку последнего необходимой, если данное должностное лицо неоднократно нарушало субъективные права граждан и его деятельность подрывает авторитет власти.

На наш взгляд, большое значение имело бы в стадии судебного разбирательства участие прокурора. Оценка действий должностного лица, данная прокурором, может играть важную роль в формировании решения суда по разбираемому делу. Прокуратура — орган, призванный осуществлять надзор за законностью в аппарате управления. Поэтому, на наш взгляд, следует при разработке концепции законодательства учесть уже имеющийся потенциал возможности участия прокурора в административном процессе, особенно тогда, когда предположение о «дефектности» акта или действия органа власти подтверждается аналогичной оценкой действий должностного лица прокуратуры.

По своей сути и полномочиям этот орган мог бы выносить еще на досудебной стадии акты прокурорского реагирования, что позволило бы часть дел разрешать на досудебной стадии.

Поэтому при разработке процессуального закона, регулирующего порядок рассмотрения административных дел, следует определить и круг дел, разрешаемых исключительно с участием прокурора.

К сожалению, нельзя на сегодняшний день однозначно определить, по какому пути развития пойдет национальная система правосудия по делам, возникающим из административных правоотношений. Эти проблемы связаны с развитием административного процессуального законодательства, подготовкой квалифицированных судей, «бюджетированием» отдельной ветви правосудия. Поэтому целесообразно оговорить условие, при котором будет действовать предлагаемая норма. Если становление органов административного судопроизводства будет происходить в два этапа, то, возможно, в качестве первой стадии рассматривать следует административную судебную юрисдикцию в двух звеньях судебной системы: и в административных судах общей юрисдикции (для граждан), и в арбитражных судах (для юридических лиц).

В этом случае вышеприведенная норма будет удовлетворять основному ее назначению. Однако если на втором этапе планируется создание единой независимой системы административных судов, которые будут осуществлять судопроизводство и с участием граждан, и с участием юридических лиц, то данное положение должно включать в круг субъектов, имеющих право на защиту в данных органах, как физических лиц, так и юридических лиц. Это вполне возможно предусмотреть в переходных положениях актов (как материального, так и процессуального содержания). Учреждение административных судов актуализирует проблему разграничения подведомственности дел между ними и арбитражными судами.

По действующему законодательству арбитражными судами рассматриваются дела по экономическим спорам, возникающим в том числе из административных правоотношений, в частности о признании недействительными ненормативных актов государственных органов, органов местного самоуправления и иных органов, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Может быть, некоторые споры между субъектами предпринимательской деятельности и органами публичного управления следовало бы передать в юрисдикцию административных судов?

Обозначив четкий перечень дел, подведомственных новым судебным органам, лицу может быть гарантировано конституционное право на судебную защиту от неправомерных действий (решений) органов исполнительной власти, во-первых, и беспристрастное рассмотрение дела в случаях привлечения к ответственности, во-вторых. Говоря об административном юрисдикционном процессе, необходимо выделить виды административно-судебных производств, дать четкое определение понятий административного акта (нормативного, индивидуального) и административного действия (бездействия).

Законопроект «О федеральных административных судах в Российской Федерации», принятый в первом чтении, кроме инстанционной и территориальной подсудности административных дел, состава судей, их рассматривающих, не содержит каких-либо иных положений о порядке осуществления судопроизводства по административным делам и не указывает на перспективу принятия процессуального акта, по правилам которого будут рассматриваться административные дела.

Если посмотреть на исторический аспект развития этого вопроса, то следует обратить внимание на Постановление от 16 июня 1998 г. Конституционного Суда РФ, в котором Конституционный Суд, допуская осуществление судами в порядке административного судопроизводства полномочий по проверке соответствия перечисленных в п. «а» и «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ нормативных актов ниже уровня федерального закона иному имеющему большую юридическую силу, кроме Конституции РФ, указывал на то, что признание недействующими названных актов невозможно вне четкой регламентации принятия таких решений. В ч. 3 ст. 128 Конституции РФ закреплено, что порядок деятельности федеральных судов определяется федеральным конституционным законом, т.е. применительно к административным судам он может быть прописан в законе об этих судах.

Законопроект, регламентирующий деятельность системы правосудия по административным делам, кроме подсудности дел, сроков подачи и рассмотрения жалоб, должен установить и ряд других значимых вопросов: круг субъектов, управомоченных обращаться в суд с соответствующим требованием (применительно к гражданам, возможно, такое право надо предоставить лишь тем лицам, чьи права нарушены административным актом непосредственно); основания обращения и допустимость обжалования административного акта (действия, бездействия) в административном суде; виды административных исков; характеристики процессуальной правоспособности и надлежащего ответчика; действия, связанные с возбуждением производства; правила, касающиеся юридической силы судебных решений (признание акта недействительным, обязанность совершить административные действия, принять правовой акт управления, устранить последствия аннулированного административного акта, опубликование судебного решения, если аннулируется нормативный административный акт). Несомненно, что такой круг вопросов не должен «вмещаться» в Закон, регламентирующий систему организации органов, осуществляющих правосудие по административным делам. Это только прерогатива процессуального акта.

Создание административных судов — одно из направлений судебной реформы.

Думается, что важное значение здесь должно быть отведено Закону об общих судах. Если в их ведении устанавливается гражданское, уголовное, административное производство, то, может быть, имеет смысл говорить и о создании отдельного фундаментального сводного акта — Административного процессуального кодекса, наравне с Гражданским процессуальным и Уголовно-процессуальным кодексами. Однако существенная разница между такими актами состоит в том, что границы понятия «административный процесс» не совпадают с другими видами юридических процессов, осуществляемых только в судебном порядке, и прежде всего с гражданским и уголовным.

Одним из видов административных споров, порядок рассмотрения по которым должен регулироваться административным процессуальным законом, можно назвать признание закона субъекта Российской Федерации противоречащим федеральному закону и признание иного акта органов государственной власти этого субъекта или органов местного самоуправления недействительным.

Факт проверки на соответствие одного акта другому является мерой судебного контроля за нормотворчеством и сферой управления субъектов Федерации и муниципальных образований, а также мерой (способом) защиты прав физических и юридических лиц. Эта категория дел возникает из административно-правовых отношений.

Оспаривая акт, следует помнить о правовых последствиях принимаемого решения. Поэтому важно в таких делах определить момент, с которого акт может быть признан недействующим. В случаях, когда подвергается «сомнению» закон субъекта Федерации, требование о признании этого закона в целом или отдельных его положений противоречащими федеральному закону, недействующими и не подлежащими применению может быть заявлено либо датой его издания или вступления в силу, либо датой вступления решения суда в законную силу.

Если же оспаривается иной акт органов государственной власти субъекта Федерации или акт органов местного самоуправления, требование состоит в признании такого акта недействительным со дня его издания или вступления в силу. Недействительность акта означает отсутствие силы или значения последнего вследствие его неправильности. Противоречие означает несогласованность, несоответствие, противоположность интересов, наличие в чем-нибудь условий, противоречащих друг другу.

При обращении в суд по делам, связанным с признанием акта (нормативного либо ненормативного) недействительным, должны быть четко обозначены основания содержащегося в нем требования. К их числу можно отнести несоответствие акта федеральному закону, нарушение прав и свобод граждан, юридических лиц и других субъектов права. Необходима и ссылка на соответствующие нормативные правовые акты.

Как определить «качество» нормативного правового акта? Для решения этого вопроса, наверное, необходимо установить совокупность всех обстоятельств, свидетельствующих о неправильности акта, противоречии его положений положениям федерального закона, нарушении прав и свобод, и другие обстоятельства, определяемые судом по каждому конкретному делу, с учетом характера заявления, его оснований, а также возражений. Необходимо также выяснить и предмет ведения субъекта Федерации или муниципального образования, полномочия органа, издавшего акт, законность содержания акта, его форму, порядок принятия и введения в действие.

В ряде случаев необходимо установить прямую связь между принятым «дефектным» актом и квалификацией должностного лица как специалиста в своей сфере. Повышение уровня мастерства должностного лица будет способствовать повышению авторитета власти. Здесь следует вспомнить положительный опыт в концепции подхода подготовки чиновников советского периода, когда были введены единые стандарты по «выращиванию» и совершенствованию кадрового управленческого аппарата советской власти.

Можно ли отнести к категории административных споров дела о признании недействительными нормативных актов? Вероятно, правильной была бы характеристика для такого рода дел, как публично-правовой спор, в основе которого лежит так называемый судебный нормоконтроль.

Рассмотрим некоторые вопросы, связанные с судебным нормоконтролем.

В большей мере проблемы судебного разрешения дел по признанию нормативных актов недействительными обусловлены следующими обстоятельствами:

— особой ролью, которую призван играть судебный нормоконтроль в реформировании судебной системы, построении правового государства, обеспечении верховенства Конституции, защиты прав и свобод человека и гражданина, формировании единого конституционно-правового пространства;

— наличием противоречий региональных и местных правовых актов федеральной Конституции и федеральному законодательству;

— противоречием, недостаточной согласованностью законодательной основы судебного нормоконтроля, отсутствием четкого разграничения компетенции в данной сфере между различными ветвями судебной власти;

— различиями в толковании и разъяснении некоторых важных вопросов судебного нормоконтроля в постановлениях Конституционного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ и др.

В правовых позициях Конституционного Суда содержится, прежде всего, основанное на толковании Конституции определение его исключительной компетенции в сфере нормоконтроля. И Конституционный Суд выступает при этом не как «судья в собственном деле», а как орган, полномочный, исходя из ч. 5 ст. 125 Конституции, толковать любую ее статью. Это его полномочие предметно никак не ограничено. Из Конституции вытекает, что только к компетенции Конституционного Суда относится проверка конституционности перечисленных в п. «а» и «б» ч. 2, ч. 4 ст. 125 нормативных актов, которая осуществляется в особой процедуре конституционного судопроизводства и может повлечь утрату ими юридической силы.

Иначе говоря, только Конституционный Суд правомочен устранять коллизии названных нормативных актов и федеральной Конституции, исключая их тем самым из правовой системы. Другие суды национальной судебной системы таким полномочием Конституцией не наделены.

Преодоление судебными решениями коллизии между законами и Конституцией не означает, однако, утраты этими законами юридической силы, устранения их из системы правовых актов. Поэтому так важно взаимодействие судов различных видов юрисдикции в целях исключения неконституционных законов из числа действующих актов. Этим целям призваны служить как запросы судов в Конституционный Суд о проверке конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, так и запросы высших судебных инстанций о проверке конституционности в порядке «абстрактного» нормоконтроля нормативных актов, указанных в ч. 2 ст. 125 Конституции.

С проблемой проверки конституционности перечисленных в ст. 125 Конституции нормативных актов неразрывно связана проблема проверки их законности, т.е. соответствия этих актов ниже уровня федерального закона иному имеющему большую юридическую силу акту, за исключением Конституции. Правовая позиция Конституционного Суда по этому вопросу заключается в том, что конституционное закрепление его исключительного полномочия по проверке конституционности указанных нормативных актов не ограничивает вытекающие из Конституции полномочия других судов по разрешению коллизий между этими актами.

В соответствии с ч. 2 ст. 120, а также ч. 3, 5, 6 ст. 76 Конституции суды правомочны самостоятельно решить вопрос о том, какой закон подлежит применению в рассматриваемом деле в случае противоречия между законами, обнаружения в правовом регулировании пробелов либо фактически утративших силу, но не отмененных норм. Однако проблема в том, что на основании ч. 3, 6 ст. 76 Конституции право суда отказаться от применения федерального закона не означает, что суды наделены Конституцией правом лишать эти акты юридической силы.

Кроме того, согласно ч. 2 ст. 120 Конституции суды, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа (например, нормативного указа Президента, постановления Правительства и др.) закону, принимают решение в соответствии с законом, при этом следует отметить, что по смыслу этой конституционной нормы нормативные акты не являются в данном случае непосредственным предметом оспаривания.

Толкование конституционных основ разграничения компетенции в области нормоконтроля между Конституционным и иными судами, в соответствии с Постановлением Конституционного Суда от 16 июня 1998 г., не отрицает правомочия судов общей и арбитражной юрисдикции подтверждать недействительность законов и иных нормативных актов субъектов Федерации, содержащих такие же положения, какие уже были признаны неконституционными на основании Постановления Конституционного Суда, сохраняющего свою силу. Это следует из положений ч. 2 ст. 87 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» и было первоначально изложено в Определении Конституционного Суда от 5 ноября 1998 г. N 147-О, а затем подтверждено и в его Постановлении от 11 апреля 2000 г.

Указанные проблемы были порождены рядом причин. Так, например, федеральные конституционные законы отсутствовали в правовой системе до вступления в силу Конституции 1993 г., но в то же время ряд законов, принятых в предшествующий период, устанавливал некоторые полномочия судов по нормоконтролю (ГПК РСФСР, Законы «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», «О прокуратуре Российской Федерации» и др.). Кроме того, до сих пор не принят ряд важнейших Федеральных конституционных законов (о судах общей юрисдикции, о Верховном Суде РФ и др.), а внесенный в феврале 1999 г.

Верховным Судом РФ в Государственную Думу проект Федерального конституционного закона «О полномочиях судов общей юрисдикции в Российской Федерации по обеспечению соответствия нормативных правовых актов федеральным законам» принят Государственной Думой, но отклонен Советом Федерации. Возможно, утихли страсти и по поводу внесенного Верховным Судом РФ в сентябре 2000 г. в Государственную Думу проекта Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации».

Рассмотрение судом дела о проверке закона субъекта Федерации, в результате которой он может быть признан противоречащим федеральному закону, не исключает последующей проверки его конституционности в порядке конституционного судопроизводства. Следовательно, решение суда, которым закон субъекта Федерации признан противоречащим федеральному закону, по своей природе не является подтверждением недействительности закона, его отмены самим судом, тем более лишения его юридической силы с момента издания, а означает лишь признание его недействующим и, следовательно, с момента вступления решения суда в силу не подлежащим применению; как любое судебное решение, оно обязательно к исполнению всеми субъектами, которых оно касается.

Исходя из этой правовой позиции, Конституционный Суд подтвердил право судов признавать закон субъекта Федерации противоречащим федеральному закону и, следовательно, недействующим, не подлежащим применению, что влечет необходимость его приведения в соответствие с федеральным законом законодательным органом субъекта Федерации. В то же время признаны неконституционными нормы Закона «О прокуратуре Российской Федерации» в части, наделяющей суды полномочием признавать закон субъекта Федерации, противоречащий федеральному закону, недействительным и утрачивающим юридическую силу.

В Постановлении от 16 июня 1998 г. с признанием нормативного акта недействующим терминологически связывались иные правовые последствия — утрата им юридической силы, что Постановление от 11 апреля 2000 г. относит к последствиям признания нормативного акта недействительным. Соответствующие положения Постановления от 16 июня 1998 г., как представляется, необходимо понимать в контексте правовых позиций, изложенных в Постановлении от 11 апреля 2000 г. Указанные терминологические несовпадения при характеристике полномочий судов по нормоконтролю отражают все еще сохраняющуюся в законодательстве, судебной и иной правоприменительной практике терминологическую неупорядоченность определения процедур «дисквалификации» правовых актов.

Признанный соответствующим судом незаконным, а следовательно, недействующим нормативный акт подлежит отмене, изменению издавшим его органом публичной власти. Примечание: признание положений нормативного акта неконституционными в порядке конституционного судопроизводства уже означает их отмену, но влечет обязанность органа публичной власти восполнить возникший пробел соответствующими Конституции нормами.

Несколько иная точка зрения содержится в Постановлении Пленума Верховного Суда от 25 мая 2000 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации», в котором указывается, что установление судом противоречия федеральному закону только закона субъекта Федерации порождает такое правовое последствие, как признание данного закона недействующим и не подлежащим применению со дня вступления судебного решения в законную силу. В случае же установления противоречия закону иного правового акта (не закона субъекта Федерации) суд признает этот акт недействительным и не порождающим правовых последствий со дня его издания.

Как видно из рассмотренных выше актов Конституционного Суда и упомянутых законодательных актов, установление судом незаконности нормативных актов означает признание их недействующими, не подлежащими применению и возникновение обязанности указанных органов отменить или изменить незаконный нормативный акт. Однако противоречивые решения, принятые по этому поводу различными судами судебной системы страны, не позволяют пока говорить о том, что проблемы по разрешению дел, связанных с нормоконтролем, успешно преодолены.

Каким образом должна быть организована система административного правосудия? Отношение к организации органов, осуществляющих рассмотрение административно-правовых дел, на сегодняшний день неоднозначно. Существует два варианта развития организационной структуры судебных органов, уполномоченных рассматривать дела, возникающие из административных правоотношений.

Первый вариант можно представить в процессе совершенствования деятельности нынешней системы судов за счет четкой регламентации административных процессуальных норм.

Второй вариант заключается в создании специализированных органов, осуществляющих правосудие по единым правилам, систематизированным в отдельном кодифицированном акте. Оба варианта предусматривают разработку законопроекта, регламентирующего административный юрисдикционный процесс в судах страны.

Таким образом, независимо от организации административного правосудия, первостепенной задачей является разработка кодифицированного проекта, на основе которого все суды, осуществляющие производство по делам, возникающим из административных правоотношений, смогли бы осуществлять административное правосудие.

Немаловажное значение имеет и юрисдикционный процесс, осуществляемый по так называемому спору о компетенции. Спорное правоотношение может складываться как между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, так и между самими субъектами Российской Федерации.

Эта категория споров нетипична для судебных органов общего и арбитражного процесса. Однако внесение данной категории споров в перечень дел, на которые распространяются полномочия судов общей юрисдикции и арбитражных судов, на настоящий момент вызвано практической потребностью общества. Отсутствие законодательно урегулированного механизма рассмотрения «компетенционных» споров должно быть в полном объеме восполнено в акте, регламентирующем административное судопроизводство.

Большие споры вызывает и вопрос определения формы акта, содержащего основные административно-юрисдикционные правила. В соответствии с Конституцией Российской Федерации административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Значит, целесообразно определить форму акта (закон, кодифицированный акт (кодекс) или основы законодательства), которая позволила бы, с одной стороны, систематизировать основные начала административного судопроизводства, а с другой стороны, принимать во внимание то обстоятельство, что подобный акт должен учитывать равенство прав субъектов любого спорного правоотношения на судебную защиту. Безусловно, если бы речь шла только о предмете совместного ведения, то наиболее верной была бы постановка вопроса о принятии основ законодательства, отразив в таком акте лишь общие положения и принципы, которые должны были бы найти свое развитие в актах субъектов.

Однако сложность заключается в том, что полномочия судов в соответствии с Конституцией страны и ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» могут быть регламентированы только федеральным конституционным законом. Такие полномочия, естественно, не могут устанавливаться в актах уровня субъектов Российской Федерации. Кроме того, основываясь на основном конституционном принципе равенства прав на судебную защиту, следует говорить о том, что правосудие должно осуществляться на основе единого акта.

Таким образом, на наш взгляд, для организации органов судебной системы правильной была бы форма федерального конституционного закона (именно в такой форме и предложен проект «О федеральных административных судах»), а акт, содержащий нормы, регламентирующие порядок рассмотрения административных и иных публично-правовых дел, должен быть представлен в виде федерального кодифицированного акта (кодекса).

В качестве основы любого процессуального закона необходимо установить четкий порядок рассмотрения дел. И дела, возникающие из административных правоотношений, не должны составлять исключение. Необходимо ли определять специфику процесса рассмотрения и разрешения дел подобного рода с учетом его различных аспектов?

Безусловно. Дифференциация порядка административного судопроизводства в зависимости от категорий дел, предмета и основания спора, сложности установления обстоятельств дела, презумпции «бесспорности» дела (обычного или упрощенного производства) и других значимых факторов должна стать не только основополагающей при моделировании процессуального закона, но и обязательной для всех органов правосудия.

Сроки судебного рассмотрения и разрешения административного дела должны быть, по нашему мнению, максимально сокращены, а меры, принятые государственным органом или должностным лицом в отношении субъекта, не наделенного государственно-властными полномочиями, должны быть приостановлены до рассмотрения дела по существу. Эти требования являются необходимой составляющей процессуальной гарантией прав и законных интересов любого субъекта, обратившегося за защитой в судебные органы.

Гарантией защиты интересов государства и прав гражданина или юридического лица является установление специального правила по срокам исполнения решения по административному делу, закрепленное законодателем правило о немедленном и обязательном (безусловном) вступлении решения по такому делу в законную силу. При этом резолютивная часть не может содержать указания на действия, присущие органам исполнительной власти.

Судебное решение по административному делу является актом, венчающим оценку истца, прокурора и других участников процесса. В нем отражается вся предшествующая деятельность по исследованию и оценке доказательств, в том числе личных объяснений ответчика. Путем вынесения решения ставится точка в споре между сторонами — и их взаимоотношения получают определенность.

Суд при вынесении положительного решения по административному делу подтверждает оценку истца, конкретизирует и делает ее официально-правовой.

В процессе разбирательства и принятия судебным органом решения по делу выясняется только один вопрос: является рассматриваемое решение органа исполнительной власти законным или незаконным? Вопросы индивидуальной вины и индивидуальной ответственности отдельных членов органа исполнительной власти судом не решаются. Суд устанавливает в данном случае коллективную вину, и для этого имеются основания.

Неправильное решение органа, в отличие от аналогичного решения должностного лица, может свидетельствовать о дефектах в работе всего аппарата управления, принимавшего решение. Решение должностного лица, принятое единолично, характеризует только это лицо. Незаконное решение органа исполнительной власти, ущемляющего права гражданина, подрывает авторитет государства и негативно сказывается на всей действующей системе управления. Таким образом, ответственность за неправомерное решение в данном случае наступает в связи с отрицательной оценкой судом действий органа (администрации, комиссии).

Правомерные действия государственного органа являются действиями самого государства, так как они соответствуют его воле, выраженной в праве. Неправомерные же действия органа, нарушающие субъективные права гражданина и объективное право, приписываются самому органу, а не государству. А так как воля органа проявляется в действиях его служащих, то неправомерное решение такого органа превращает каждого принимавшего участие в выработке и принятии решения в проводника собственной воли, в виновное лицо.

Важное значение в таких случаях имеют акты судебного реагирования в форме частных определений, так как информацией, содержащейся в таком определении, должен воспользоваться вышестоящий в порядке подчиненности орган, чтобы индивидуализировать коллективную ответственность, указать персонально на виновных лиц и применить к ним дисциплинарные меры воздействия. Достаточно жесткий судебный контроль за соблюдением законности предусматривался в законодательстве советского периода. При определенных обстоятельствах суду даже разрешалось не только продолжить оценку воздействия, но и выносить суждение на основе рассмотренного дела по вопросам, затрагивающим работу органа управления в целом.

Частное определение по административному делу — это независимая оценка органа судебной власти управленческой деятельности органа исполнительной власти. Законодатель не устанавливает обязательность реагирования на частные определения, однако в целях укрепления дисциплины, думается, было бы целесообразным установить институт ответственности для тех должностных лиц, которым они направляются, но не исполняются.

Такая позиция может быть аргументирована тем, что суд осуществляет не только проверку действий должностного лица, но и дает им публичную юридическую оценку. В этом случае требуется однозначно определиться с ответом на ряд значимых вопросов, как, например: каковы границы судебного вмешательства? Разрешение этих вопросов является актуальнейшей задачей административного процесса, осуществляемого судом.

Исходя из этого, попробуем наметить основные вехи в дальнейшем становлении административного процессуального законодательства:

— определить основные направления развития законодательной базы, определяющей четкий порядок отправления правосудия по административным делам;

— систематизировать нормы, регламентирующие порядок административного судопроизводства;

— создать систему органов, осуществляющих административное судопроизводство;

— обеспечить равный доступ к правосудию всех субъектов спорного административного правоотношения;

— укрепить процессуальные гарантии, обеспечивающие лицам, участвующим в деле, действенную судебную защиту прав и законных интересов и повышение доверия к правосудию;

— провести дифференциацию процессуальной формы и процедуры (обычной/упрощенной) в зависимости от категории административных дел.

Автор статьи: Н.В. СУХАРЕВА

Юридическая ответственность — важная часть правовой системы. Ей посвящены многие научные работы правоведов. К сожалению, официального понятия юридической ответственности нет. Нет и общепризнанного ее понятия: в научных работах предложены десятки ее определений.

I. Ряд ученых предлагают понимать юридическую ответственность как способность и обязанность переносить неблагоприятные юридические последствия правонарушения. Так, профессор Г.А. Кузьмичева полагает, что «можно дать следующее определение: под административной ответственностью как видом юридической ответственности следует понимать способность лица в связи с совершением административного правонарушения претерпеть неблагоприятные последствия личного или имущественного характера, предусмотренные административно-правовой нормой и выраженные в виде административного наказания.

Административная ответственность проявляется в применении уполномоченными органами государства (должностными лицами) мер административного наказания, установленных КоАП РФ, к лицам, совершившим административное правонарушение».

Во-вторых, число физических и юридических лиц, способных претерпевать неблагоприятные последствия неправомерного поведения, намного больше числа субъектов права, несущих ответственность, потому, что многие правонарушения не обнаружены, или их субъекты не установлены, или прошли сроки давности привлечения к ответственности и т.д.

Профессор И.А. Алексеев предложил такое определение: «Юридической ответственностью называется применение мер государственного принуждения к правонарушителям для восстановления нарушенного правопорядка и (или) наказания лица, совершившего правонарушение». Это определение представляется неудачным.

Меры правового принуждения применяются и к невменяемым лицам, и к свидетелям, которые не являются по повесткам в суд, и к лицам, помещаемым в приемники-распределители, а также во многих других случаях применения принудительных мер, которые не являются мерами юридической ответственности. Кроме того, в определении ничего не сказано о том, что существуют процессуальные нормы, четко регулирующие порядок привлечения к ответственности.

И.А. Галаган отметил, что под ответственностью «следует понимать конкретные меры государственного принуждения, применяемые уполномоченными на то органами государства и должностными лицами, содержащие государственное осуждение противоправных действий и выражающиеся в отрицательных для правонарушителя последствиях».

В этом определении также не названа такая особенность ответственности, как четкий порядок привлечения к ней.

Юридическая ответственность имеет ряд существенных признаков:

— официальное осуждение виновного и признание его деяния правонарушением;
— применение к виновному установленных правом санкций уполномоченными субъектами власти;
— регламентированный правом порядок.

Можно предложить такое определение: «Юридическая ответственность — это официальное признание деяний правонарушениями и применение к виновным установленных законом санкций уполномоченными субъектами власти в закрепленном правом порядке».

Учитывая особенности каждого вида юридической ответственности и названные выше общие признаки юридической ответственности, можно без особого труда сформулировать понятия разных видов юридической ответственности. Например, уголовная ответственность — это официальное признание деяния преступлением, осуждение виновного и назначение ему судом уголовного наказания в порядке, урегулированном УПК РФ.

Административная ответственность — это официальное признание деяния административным правонарушением, осуждение виновного и применение к нему уполномоченными субъектами административной власти административных наказаний в урегулированном КоАП порядке.

Дисциплинарная ответственность — это официальное осуждение деяния, признание его дисциплинарным проступком и применение субъектом дисциплинарной власти дисциплинарного взыскания в урегулированном правом порядке.

Административное право полностью регулирует административную ответственность. Кроме того, оно регламентирует дисциплинарную ответственность государственных служащих и обучающихся (школьников, студентов, слушателей и др., а также материальную ответственность военнослужащих).

Что касается дисциплинарной ответственности, то она регулируется трудовым, административным, уголовно-исполнительным, а также судоустройственным правом (дисциплинарная ответственность судей).

II. В XXI в. законодательство об административной ответственности бурно развивается. Был принят новый Кодекс РФ об административных правонарушениях. С 1 июля 2002 г. в него внесено более 120 поправок. За это время все субъекты РФ приняли законы (кодексы) об административных правонарушениях.

Были внесены поправки в систему административных наказаний, увеличены размеры таких наказаний, как штраф, лишение прав, дисквалификация. Значительно увеличилось число составов административных правонарушений и количество субъектов, привлекаемых к административной ответственности. Большие изменения внесены в четвертый раздел КоАП «Производство по делам об административных правонарушениях» (ст. ст. 28.7, 29.10, 30.5 и др.). Можно согласиться с Н.Г. Салищевой в том, что «основные принципы административной ответственности, нашедшие закрепление в нормах КоАП, доказали свою жизненность и стабильность».

Административные наказания признаются разновидностью административного принуждения. От иных мер административного принуждения они отличаются тем, что являются карательными санкциями, преследуют специфические цели, применяются в соответствии с детально урегулированной правом процедурой. Важен и формальный момент — административными наказаниями могут считаться только те меры, которые названы и охарактеризованы в законе (ст. ст. 3.2 — 3.12 КоАП).

Многие годы применялась такая мера принуждения, как приостановление деятельности. В законодательстве, в науке и на практике ее считали мерой административного пресечения. В 2005 г. законодатель включил эту меру в число административных наказаний. И теперь приостановление деятельности на срок до 90 дней считается наказанием. А это значит, что она применяется в порядке, установленном для назначения наказаний, влечет состояние наказанности и т.д. Применяют такую санкцию только суды.

Возникает вопрос: какая разница, признана принудительная мера наказанием или нет? Она же все равно применяется. Но применение наказания означает привлечение к административной ответственности, влечет состояние наказанности. Законом четко установлена процедура привлечения к ответственности.

Сравнивая системы административных наказаний России и стран СНГ, можно сделать вывод, что в нашей стране полезно было бы установить и такие административные наказания:

— отзыв лицензий;
— принудительный снос самовольно возведенных или возводимых строений;
— сокращение срока пребывания на территории Российской Федерации гражданину, не имеющему российского гражданства.

Эти три суровые меры административного принуждения применяются в РФ субъектами исполнительной власти, фактически являются санкциями, а юридически в РФ таковыми не признаются.

В ч. 1 ст. 18.15 КоАП сказано: «Привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства при отсутствии у иностранного гражданина или лица без гражданства разрешения на работу, если такое разрешение требуется в соответствии с федеральным законом, — влечет наложение административного штрафа:

— на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей;
— на должностных лиц — от двадцати пяти до пятидесяти тысяч рублей;
— на юридических лиц — от двухсот пятидесяти тысяч до восьмисот тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток».

В КоАП есть еще несколько составов, за выполнение которых могут применяться такие большие штрафы. Можно назвать «важную тенденцию развития законодательства об административной ответственности — повышение роли судейского корпуса в обеспечении законности применения мер административного воздействия и в первую очередь мер административного наказания физических и юридических лиц.

Значительно увеличилось количество составов административных правонарушений, рассмотрение которых отнесено к подведомственности судей арбитражных судов и особенно судей судов общей юрисдикции».

Представляется, что штрафы в большом размере должны налагаться только в судебном порядке. Реализация такого предложения еще более повысила бы роль судов в обеспечении законности.

В КоАП ничего не сказано о роли должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении (т.е. о привлечении физического или юридического лица к административной ответственности) при пересмотре дела судом.

В арбитражных судах должностное лицо органа, привлекающего субъект к административной ответственности, при пересмотре дела является стороной в процессе и вправе поддерживать обвинение, заявлять ходатайства, обжаловать решение суда и т.д. А в судах общей юрисдикции поддерживать обвинение некому.

В 2009 г. в КоАП была внесена ч. 5 ст. 30.9, закрепившая право субъекта административной власти, составившего протокол о привлечении правонарушителя к административной ответственности, обжаловать решение суда о пересмотре дела. Это хорошая новелла, но необходимо предоставить субъекту административной власти все права стороны рассматриваемого дела.

Важной проблемой является реализация норм КоАП РФ о сроках давности привлечения к административной ответственности.

«Двухмесячный срок давности подвергается до сих пор критике со стороны представителей науки и практики. При этом подчеркивается, что не предусмотрены необходимые основания для приостановления этого срока. Обращается внимание на то, что не учитывается, например, болезнь лица, привлекаемого к ответственности, нахождение его в командировке и т.п.».

Представляется, что возможно и увеличение двухмесячного срока давности привлечения к административной ответственности на один или даже на два месяца.

Одним из обстоятельств, исключающих производство по делам об административных правонарушениях, является амнистия. Но к сожалению, последний раз амнистия по делам об административных правонарушениях была приурочена к 50-летию Октябрьской революции, т.е. в 1967 г. После этой амнистии было много амнистий, но только по уголовным делам. Можно высказать депутатам Государственной Думы пожелание, чтобы при подготовке очередной амнистии они не забывали включать и нормы об амнистии по делам об административных правонарушениях.

III. Административное право регулирует дисциплинарное принуждение, применяемое к государственным служащим (гражданской, правоохранительной, военной службы) и обучающимся (школьникам, студентам, аспирантам и др.). Разновидностями дисциплинарного принуждения являются меры дисциплинарного пресечения (отстранение от службы и др.), меры дисциплинарной ответственности (дисциплинарные наказания) и меры материальной ответственности. К сожалению, федеральным законом регулируется только материальная ответственность военнослужащих.

Дисциплинарная ответственность членов трудовых коллективов регулируется одним правовым актом — Трудовым кодексом. А дисциплинарная ответственность членов административных коллективов (образовательных, правоохранительных, военных) регулируется многими правовыми актами (законами, дисциплинарными уставами).

Можно уменьшить число федеральных законов и тем более подзаконных актов, регулирующих дисциплинарное принуждение. Представляется, что необходимо иметь четыре группы законов, регулирующих дисциплинарное принуждение, применяемое:

— к обучающимся;
— к гражданским служащим;
— к правоохранительным служащим;
— к военнослужащим.

В настоящее время четко и полно урегулировано применение мер дисциплинарного принуждения к военнослужащим. Например, можно было бы федеральным законом урегулировать материальную ответственность гражданских и правоохранительных служащих.

Особенность дисциплинарной ответственности по административному праву — это разнообразие дисциплинарных санкций. В их числе понижение в должности, понижение в звании и даже арест на 15 суток.
Еще одна особенность дисциплинарной ответственности по административному праву установлена ч. 1 ст. 2.5 КоАП.

В ней сказано: «За административные правонарушения, за исключением административных правонарушений, предусмотренных частью 2 настоящей статьи, военнослужащие, граждане, призванные на военные сборы, и имеющие специальные звания сотрудники органов внутренних дел, органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и таможенных органов в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, регламентирующими прохождение военной службы (службы) указанными лицами и их статус, несут дисциплинарную ответственность».

Часть 1 ст. 2.5 устанавливает общее правило о дисциплинарной ответственности военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, имеющих специальные звания, за административные правонарушения. А ч. 2 ст. 2.5 закрепляет ряд исключений из этого правила.

Уголовные, административные, гражданско-правовые санкции, дисциплинарные санкции, применяемые к членам трудовых коллективов, установлены законами. А наказания, применяемые к военнослужащим, таможенным служащим, закреплены указами Президента РФ.

Еще одна особенность дисциплинарной ответственности по административному праву в том, что набор дисциплинарных санкций различен для разных категорий субъектов постоянных организационных связей.

Так, для студентов, аспирантов, слушателей подготовительных отделений вузов это замечание, выговор, строгий выговор, исключение. В соответствии с п. 7 ст. 19 Федерального закона «Об образовании» по решению органа управления образовательного учреждения за совершенные неоднократно грубые нарушения устава образовательного учреждения допускается исключение из данного образовательного учреждения обучающегося, достигшего возраста 15 лет.

К лицам рядового и младшего начальствующего состава МВД России применяются такие дисциплинарные взыскания, как замечание, выговор, строгий выговор, предупреждение о неполном служебном соответствии, понижение в должности, лишение нагрудного знака, снижение в специальном звании на одну ступень, увольнение из органов внутренних дел.

Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил Российской Федерации закреплен перечень взысканий, которые могут налагаться на военнослужащих:

— выговор;
— строгий выговор;
— лишение очередного увольнения из расположения воинской части или с корабля на берег;
— лишение нагрудного знака отличника;
— предупреждение о неполном служебном соответствии;
— снижение в воинской должности;
— снижение в воинском звании на одну ступень;
— снижение в воинском звании на одну ступень со снижением в воинской должности;
— досрочное увольнение с военной службы в связи с невыполнением условий контракта;
— отчисление из военного образовательного учреждения профессионального образования;
— отчисление с военных сборов;
— дисциплинарный арест.

Действующее законодательство мало говорит о том, какие действия вправе совершать те, кто расследует факт совершения дисциплинарного проступка. В частности, должны ли при этом составляться какие-либо документы. Очевидно, что в ходе разбирательства могут производиться опросы, ревизии, проверки документов, замеры и т.д.

Во всех случаях у лица, привлекаемого к ответственности, должны быть взяты объяснения. Отказ дать объяснения производства не прекращает. Но право дать объяснение, быть выслушанным — важный элемент права на защиту от необоснованного привлечения к ответственности.

Если служебное разбирательство проводилось не субъектом дисциплинарной власти, то, как правило, его результаты оформляются справкой, рапортом, устным докладом руководителю и т.п. Ему же могут поступить материалы дела об административном правонарушении, вступивший в законную силу приговор (решение) суда.

Рассмотрев материалы дела, субъект дисциплинарной власти вправе:

— вообще не реагировать на деяние, признав это нецелесообразным или признав лицо невиновным;
— ограничиться напоминанием о необходимости выполнять обязанности, предупреждением, строгим указанием и иными средствами морального воздействия, которые не являются взысканиями;
— направить материал на рассмотрение общественных организаций (суда чести, студенческого совета и т.д.);
— наложить на виновного дисциплинарное взыскание;
— если руководитель (командир) считает предоставленную ему дисциплинарную власть недостаточной, он может направить материалы вышестоящему руководителю для решения вопроса об ответственности (например, декану, ректору);
— при наличии в действиях виновного признаков преступления направить материал в орган, который вправе возбудить уголовное дело.

За каждый случай нарушения служебной дисциплины, а также за несколько выявленных проступков одновременно может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание.

Правовыми актами установлены сроки давности привлечения к дисциплинарной ответственности. Военнослужащие, лица рядового, начальствующего состава МВД России по общему правилу могут привлекаться к ответственности до истечения 10 суток с того дня, когда командиру (начальнику) стало известно о совершенном проступке, а студенты, аспиранты — не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка (не считая времени болезни или нахождения виновного в отпуске, на каникулах), но не позднее 6 месяцев со дня его совершения.

В ряде случаев закон устанавливает, наряду с общими, и специальные сроки давности. Так, в п. 39 Положения о службе в органах внутренних дел установлено, что дисциплинарное взыскание должно быть наложено «…в случаях проведения служебной проверки, возбуждения уголовного дела или дела об административном правонарушении… не позднее одного месяца соответственно со дня окончания проверки, рассмотрения уголовного дела или дела об административном правонарушении и вынесения по ним окончательного решения, не считая времени болезни виновного или нахождения его в отпуске».

Если давностный срок истек, а дисциплинарное взыскание не наложено, дисциплинарное производство, на каком бы этапе оно ни находилось, должно быть прекращено.

Автор статьи: Д.Н. БАХРАХ

Правовое положение государственного служащего (включая вопросы его ответственности) устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы. Стратегия правотворческой деятельности в этом вопросе просматривается не в унификации оснований и порядка применения юридической ответственности, а в учете видовой специфики дисциплинарной, материальной, административной и иных разновидностей ответственности.

В современной правовой науке продолжается и пока далек от завершения теоретический поиск понимания сущности и правовой природы юридической ответственности, необходимый для цельного представления о ее основаниях. Научный анализ феномена юридической ответственности указывает на приемы, способы наиболее эффективного обеспечения правопорядка в стране, практического воздействия государственного принуждения на правонарушителей вне зависимости от отраслевого характера такой ответственности и области ее применения.

Российские ученые, представляющие различные отрасли правовой науки и занимающиеся как общетеоретическими проблемами юридической ответственности, так и ее видовыми особенностями, иными прикладными вопросами, обычно выделяют следующие ее основания:

1) юридическое (нормативное) основание, предполагающее наличие соответствующего законодательства, конкретных правовых норм, регламентирующих материальную и процессуальную составляющие юридической ответственности;

2) фактическое основание, порождаемое самим фактом совершения правонарушения при наличии его полного состава и существенных признаков, предусмотренных законом;

3) применительно к отдельным видам юридической ответственности (например, административной) некоторые авторы указывают также на процессуальное основание такой ответственности.

Обобщая существующие теоретические наработки, суждения известных специалистов об основаниях юридической ответственности, можно сделать вывод, что законодатель, а также ученые различных научных направлений связывают ее прежде всего с требованиями закона (иного нормативного акта), содержащего специальные правовые нормы, указывающие на юридические факты (обстоятельства), юридически значимые признаки, наличие которых делает ответственность возможной (необходимой), а отсутствие таковых, соответственно, исключает ее применение.

В Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации записано, что увеличение самостоятельности руководителей подразделений государственных органов и других государственных служащих должно сопровождаться внедрением действенных механизмов оценки результативности и качества деятельности, мер ответственности (выделено мной. — Авт.), включая персональную, за принимаемые решения.
Согласно ч. 4 ст. 10 Федерального закона о системе государственной службы РФ правовое положение (статус) государственного служащего (включая вопросы его ответственности) устанавливается соответствующим федеральным законом о виде государственной службы.

То есть стратегия правотворческой деятельности в этом вопросе, по крайней мере на ближайшую перспективу, просматривается не в унификации оснований и порядка применения юридической ответственности путем систематизации правовых норм наиболее приемлемыми способами, а в учете видовой специфики дисциплинарной, материальной, административной и иных разновидностей ответственности, существующей в системе государственного управления, посредством правового регулирования этих вопросов специализированными нормативными правовыми актами.
Если обратиться к отдельным источникам, указывающим на возможность применения ответственности в определенной области государственной службы, то далеко не все из них содержат правовые нормы, прямо закрепляющие, что следует понимать под правовым основанием юридической ответственности.

Однако совокупность таких правовых норм, даже разрозненно присутствующих в законах об отдельных видах государственной службы (государственной гражданской, военной и правоохранительной), все же правомерно рассматривать как наличие такого основания, пусть и не всегда оптимальным образом регламентирующего существенные стороны этой проблемы.

В анализируемых правовых источниках в качестве субъектов ответственности выступают только физические лица — государственные гражданские служащие. Ответственность военнослужащих и сотрудников правоохранительных органов установлена другими нормативными правовыми актами, что будет предметом рассмотрения в последующих разделах настоящего исследования.

Нам представляется, что институт ответственности будет выглядеть значительно содержательнее, если его действие распространить на всех субъектов государственного управления и государственной (иной публичной) службы, включая ответственность должностных лиц и коллективную (коллегиальную) ответственность юридических лиц в тех ситуациях, где такая ответственность возможна и наиболее эффективна.

В юридической литературе обращено внимание на исключительную прерогативу федерального центра в установлении юридической ответственности публичных служащих (федеральных, субъектов Федерации, муниципальных, других).

Например, это положение относится к дисциплинарной ответственности, основания которой, виды дисциплинарных взысканий, права органов исполнительной власти и руководителей по наложению этих взысканий, а также порядок их применения и обжалования с учетом конкретных условий и вида государственной службы устанавливаются только федеральными нормативными правовыми актами: федеральными законами, уставами и положениями о дисциплине. Так, не обладают правом регулировать вопросы дисциплинарной ответственности субъекты Российской Федерации, а также органы местного самоуправления в отношении муниципальной службы.

Другим не менее значимым основанием, обеспечивающим реальное наступление юридической ответственности, является ее фактическое основание, которое непосредственно связано с событием правонарушения, установлением факта его совершения, наличием в нем полного юридического состава и квалифицирующих признаков, предусмотренных диспозицией правовой нормы.

В современной юридической действительности сложилось достаточно четкое представление о том, что такое правонарушение в теоретическом его понимании, а также не возникает больших проблем при формулировании его дефиниции в нормативных источниках различных отраслей российской правовой системы.

Приведем в качестве примера одно из наиболее кратких определений. Правонарушение — родовое понятие, означающее любое деяние, нарушающее какие-либо нормы права. В данной характеристике правонарушения обращает на себя внимание указание на его родовой признак, что логически подводит к необходимости назвать другие существеннее признаки правонарушения, а это, на наш взгляд, более конструктивно, нежели анализ существующих определений этого понятия.

В литературных источниках называются следующие наиболее существенные, по мнению их авторов, признаки правонарушения: противоправность, виновность, общественная опасность, наказуемость. Это своеобразный «базовый» набор (перечень) признаков, согласующийся и с действующим законодательством Российской Федерации, и с теоретическими представлениями о наиболее существенных признаках правонарушения.

Наряду с указанными, выделяются и другие, не менее значимые, на наш взгляд, признаки, позволяющие всесторонне охарактеризовать и образно представить правонарушение как социально нежелательное и юридически запрещенное деяние.

На основе анализа современного учения о сущности и правовой природе правонарушения, представленного в юридической литературе, к их числу можно также отнести:

1) внешнюю выраженность. Правонарушение, совершенное в сфере госслужбы, должно быть выражено вовне (мысли, настроения чиновников, за которыми не следует деяний и обусловленных ими вредных последствий, не относятся к числу правонарушений и не влекут юридической ответственности);

2) вред (социальный вред). С точки зрения характеристики правонарушения понятие вреда и общественной опасности нередко отождествляются. Но применительно к госслужбе общественная опасность присуща лишь преступлениям против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления. Для характеристики других противоправных деяний, проявляющихся в сфере публичной службы, понятие «вред», или «общественный вред», нам представляется более удачным;

3) наличие всех элементов состава правонарушения. Деяние должно быть направлено на нарушение общественных отношений в сфере государственного управления или публичной службы, деликтоспособным лицом, выражено в виновном действии или бездействии (что довольно характерно для должностных лиц), если они породили вредные последствия (причинно-следственная связь);

4) волевой, осознанный характер. Правонарушением можно признать только добровольное деяние, зависящее от воли и сознания субъекта;

5) обязательность юридической ответственности правонарушителя за совершенное правонарушение, неотвратимость наказания за совершенное правонарушение.

Элементный состав любого правонарушения, а противоправные деяния в сфере государственной службы в данном случае, безусловно, подпадают под общее правило, предполагает обязательное наличие четырех элементов: объекта противозаконного посягательства; субъекта (физического или юридического лица), совершающего запрещенное законом деяние; объективной стороны правонарушения и его субъективной стороны, которая выражается в психическом отношении физического лица к содеянному и которая обладает определенной спецификой в отношении юридического лица.

Каждый из этих элементов, будучи связан со сферой государственно-служебных отношений, обладает индивидуальными свойствами, ведомственными особенностями. Правонарушения в области государственной службы посягают не на всю совокупность общественных отношений, а только на те из них, которые существуют в сфере публичной власти (преимущественно исполнительной), государственного и муниципального управления. В силу их особой значимости государство берет такие отношения под усиленную охрану, вводит строгие санкции за покушение на основы конституционного строя, территориальную целостность государства, национальное согласие и мир между народами и другие ценности, являющиеся приоритетными в правовом демократическом государстве.

В качестве субъекта правонарушения выступают прежде всего государственные служащие — физические лица (чаще всего должностные), облеченные государственно-властными полномочиями, распоряжающиеся природными, материальными и финансовыми ресурсами государства, наделенные в необходимых случаях правом применять государственное принуждение.

Все это следует рассматривать в качестве дополнительного груза ответственности, определяемой спецификой властно-распорядительной деятельности государственного аппарата, особенно в области принятия важных государственных решений, ошибочность которых слишком дорого обходится обществу, государству и его гражданам. Особенностью субъекта служебной ответственности — должностного лица является также его статусное положение в обществе, определяемое законом и связанное либо с профессиональной деятельностью, либо с должностным положением.

Значительно реже субъектом служебного правонарушения выступает юридическое лицо и только в тех составах, которые непосредственно связаны с наличием правовой нормы в статье закона, относящегося к конкретной отрасли права, определяющей и конкретный вид юридической ответственности.

Объективная сторона характеризуется местом, временем совершения правонарушения, вредоносным результатом, иными характеристиками, а также причинной связью между деянием и наступившими последствиями. В системе публичной службы эти детали проявляют себя различным образом. Скажем, для сферы государственного управления, как волевого интеллектуального процесса, орудие совершения правонарушения либо не присуще вовсе, либо не имеет решающего значения, а вот фактор времени, напротив, чрезвычайно важен, например, принятие запоздалого решения делает его практически ненужным, поскольку вредный результат уже наступил либо предотвратить его невозможно.

Субъективная сторона правонарушения по своей сути является самой «тонкой материей» в составе правонарушения и различается в зависимости от субъекта, его совершившего. Так, для физического лица она всецело находится в психической области, а в отношении юридического лица — это сфера возможного и должного поведения. Здесь также присутствует видовая ограниченность юридической ответственности, например, в отношении юридического лица не применяется уголовная и дисциплинарная ответственность, а также есть ограничения по применению отдельных наказаний. Так, в отношении юридического лица беспредметен вопрос о выговоре, лишении специального права, лишении свободы и т.п.

Субъективная сторона в ее теоретическом истолковании предстает в единстве трех составляющих: 1) вины; 2) мотива и 3) цели. Для правонарушений, совершенных в сфере государственной службы, преобладающей формой вины является умысел, что определяется характером служебной деятельности как волевого, осознанного поведения, направленного на достижение желаемой цели.

Подобное утверждение логически вытекает из природы государственно-служебных отношений, но его довольно затруднительно подтвердить эмпирически, специальными исследованиями в силу большой латентности таких правонарушений, их относительно небольшой численности, недостатками расследования. Неосторожная форма вины, конечно, не исключается, однако в реальной жизни практически не встречается, что находит отражение и в специальной литературе, где чаще всего отсутствуют указания на эту форму вины служебных правонарушений.

Можно сказать о мотивах и целях правонарушений, совершаемых в сфере государственной службы. В психологии мотив — это побудительная причина действий и поступков человека, то, ради чего совершается деятельность. Разумеется, что мотивами правонарушения могут выступать корысть, стяжательство, зависть, месть и т.п. низменные побуждения лица, осуждаемые общественной моралью и не согласующиеся с общечеловеческим представлением о добре, справедливости, гуманности и т.п. ценностях.

Разумеется, по внешней стороне деяния установить мотивы поведения крайне затруднительно, и о них нередко судят по словам потерпевшего, показаниям свидетелей, характеристикам окружающих, т.е. преимущественно по субъективным оценкам лиц, причастных к правонарушению или знающих личность правонарушителя.

Целями, которые стремится достичь правонарушитель, могут быть: незаконное обогащение, завладение юридическим правом, которым лицо объективно обладать не должно (например, в силу отсутствия соответствующего профессионального образования), воспрепятствование исполнению «неудобного» конкретному чиновнику решения, возложение обязанностей на тех субъектов, которые ее исполнять не должны и т.п.

Представляется, что в процессе разработки специального нормативного правового акта об ответственности в системе государственной службы Российской Федерации следует детально урегулировать весь механизм такой ответственности, включая такой его важнейший элемент, как основания юридической ответственности лиц, исполняющих властно-распорядительные полномочия органов публичной власти.

Автор статьи: Ю.М. БУРАВЛЕВ

В общей и отраслевой теории права нет другого столь необходимого и столь всеобъемлющего, простого и понятного (но в то же время достаточно дискуссионного) понятия, чем законность. Простота интересующей дефиниции связана с обыденностью для юриспруденции самого слова «законность».

Сложность восприятия законности объясняется многогранностью ее форм и содержания, а равно всепроникающим влиянием, оказываемым ею на законодательство и практику его реализации. Традиционно считается, что законность проявляется именно в деятельности субъектов реальных правоотношений. Например, ст. 1.6 КоАП так и именуется «Обеспечение законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением».

Автор, безоговорочно поддерживая точку зрения о том, что содержание законности должно включать требование обеспечения и охраны правопорядка, все же полагает, что спектр ее влияния на развитие права более обширен. К примеру, заслуживает внимания воздействие законности на нормотворческий процесс, т.е. на становление и развитие права в его объективном выражении. Следствием обозначенной гипотезы является необходимость осознания роли законности в правовом регулировании.

В этом отношении законность следует анализировать не только с позиций процессуального или процедурного законодательства, с которым традиционно связано исследование законности; нельзя обойти стороной и рассмотрение вопросов реализации законности в материальном праве. Предположим изначально, что в нем она выполняет функцию обеспечения соответствия его основных концептуальных положений реальному их выражению в законодательстве и правоприменительных актах.

Для подтверждения или опровержения высказанного взгляда на сферу воздействия законности первоначально, не претендуя на абсолютную широту исследования, проведем некоторый ретроспективный анализ самого понятия законности. Так, классическое понятие законности связывается в основном с реализацией нормативных предписаний. Такой обобщенный взгляд сформулирован в Большой советской энциклопедии и юридических словарях, где законность определяется как «неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государственной власти, должностными лицами, гражданами и общественными организациями».

Подобная точка зрения присутствует и в трудах по общей теории права. Например, В.С. Афанасьев и Н.Л. Гранат подчеркивают, что законность — это не только принцип, но и метод, и режим реализации норм, содержащихся в законах и подзаконных актах, всеми участниками общественных отношений.

Обозначенная точка зрения, претендуя на универсальность, грешит одним недостатком — в ней требование законности выражено хотя и в разных аспектах (формах), но в одном ракурсе — с позиции правоприменителя. Поэтому авторы и наделяют законность односторонним содержанием в виде требования к субъекту правоотношения. Какова же роль законности в сфере правового регулирования общественных отношений, в содержание которого помимо указанной деятельности входит и «создание государством правовых норм и обеспечение их реализации», представленный теоретико-правовой вариант понимания законности ответа не дает. Хотя в справедливости вышеотмеченных представлений автор не сомневается. Они проверены временем, и их можно считать аксиоматическими.

Автор же ратует за расширение исходного представления о законности и перенос акцента в исследовании в сферу правовой регламентации. Для этого необходима иная теоретическая концепция — концепция законности правового регулирования. Причем развивать ее необходимо не столько в общетеоретическом аспекте, в этом направлении как раз присутствуют глубокие научные исследования законности, а в рамках отраслевой науки. При этом следует исходить из незыблемости постулатов:

— законность — одна из важнейших характеристик демократического режима, антипод произвола и беззакония со стороны органов государства и их должностных лиц (представителей власти);

— пренебрежение законностью в угоду целесообразности и эффективности правового регулирования недопустимо.

В этой связи законность, представляя собой неотъемлемое свойство правового регулирования, сама должна быть основана на таких основополагающих идеях, как: единство законности; верховенство закона; равенство всех перед законом; неотвратимость юридической ответственности.

В рамках обозначенной темы наибольший интерес представляет соотношение законности и неотвратимости юридической ответственности. Действительно, в правовой науке довольно распространенным является суждение о том, что последнее требование необходимо возвести в ранг принципа охранительного законодательства. Подобная рекомендация государствам — участникам СНГ содержится, к примеру, в Модельном уголовном кодексе. В его ст. 7 определено:

«(1) Лицо, совершившее преступление, подлежит наказанию или иным мерам воздействия, предусмотренным Уголовным кодексом.

(2) Освобождение от уголовной ответственности и наказания возможно только при наличии оснований и условий, предусмотренных законом». Принцип неотвратимости ответственности включен и в уголовное законодательство ряда стран СНГ. Так, например, в ч. 4 ст. 3 УК Республики Беларусь обозначено: «Каждое лицо, признанное виновным в совершении преступления, подлежит наказанию или иным мерам уголовной ответственности. Освобождение от уголовной ответственности или наказания допускается лишь в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом».

К сожалению, в отечественном законодательстве рекомендации Модельного УК СНГ в этом отношении не нашли своего отражения. Нам же представляется подобная связка законности и неотвратимости юридической ответственности весьма существенной. Однако в данном соотношении акцент должен быть сделан не на саму ответственность, как это присутствует в УК РБ, а именно на прилагательном «юридическая».

Объясняется это тем, что законной может быть только такая ответственность, которая не просто основана на законе, а непосредственно им определена. В вопросах установления юридической ответственности не должно быть места судейскому усмотрению в плане выбора ее конкретного вида из предлагаемой альтернативы, как это было предусмотрено в ранее действовавших Уголовных кодексах РСФСР.

Так, например, ч. 1 ст. 74 УК РСФСР 1926 г. за «хулиганство, т.е. озорные, сопряженные с явным неуважением к обществу, действия, совершенные в первый раз» была предусмотрена альтернативная юридическая ответственность — либо уголовная, либо административная: «лишение свободы на срок до трех месяцев, если до возбуждения уголовного преследования на совершившего указанные действия не было наложено административного взыскания».
Содержал подобное смешение ответственности, причем не только юридической, и УК РСФСР 1960 г. В частности, в его ст. 51 предусматривалось освобождение от уголовной ответственности с передачей дела в товарищеский суд. Статья 52 этого же закона предусматривала замену уголовной ответственности передачей виновного на поруки для перевоспитания и исправления общественной организации или коллективу трудящихся. Как мы видим, в последнем случае вообще не предполагается применение какой-либо ответственности. Она заменяется мерами воспитательного характера, причем неконкретизированного содержания.

Изучение правовой практики тех лет, и в особенности начала 90-х годов, свидетельствует — тенденция замены юридической ответственности неправовыми видами ответственности, в частности порукой, носила в основной своей массе формальный характер. Во-первых, отсутствовал какой-либо механизм реализации подобного решения, а во-вторых, из-за отсутствия каких-либо социально-правовых последствий для правонарушителя данный институт использовался правоохранительными органами для прекращения производств при отсутствии надежной доказательственной базы, подтверждающей факт противоправного деяния и причастность лица (правонарушителя) к его совершению. Следствие всех этих нарушений — попрание основ законности правового регулирования.

Но что самое интересное, несмотря на очевидность изложенных фактов, в несколько более ограниченном масштабе подобный механизм сохранен и в действующем законодательстве. Например, в УК он представлен нормой об освобождении от уголовной ответственности несовершеннолетних с применением принудительных мер воспитательного воздействия.

Анализ положений ст. 91 УК, где законодатель приводит содержание этих самых воспитательных мер, свидетельствует, что они не то что воспитательными, а даже принудительными не являются, так как в уголовном законе вообще не определен конкретный исполнитель воли законодателя. Да, есть контрольный орган — инспекции по делам несовершеннолетних органов внутренних дел, в ч. 4 ст. 90 УК он назван «специализированным государственным органом», но вот исполнителей, кроме родителей и лиц, их заменяющих, законодатель не назвал. Вывод вытекает однозначный и не требующий комментариев.

Для понимания того, что указанный институт является нормативным источником нарушения законности, даже не требуется анализ изучения юридической практики, связанной, например, с подростковым рецидивом. Статистика правоприменительной практики — вещь субъективная и потому лукавая, а вот потенциальные возможности, а следовательно, и правореализационный эффект той или иной нормы права можно просчитать с объективной точностью.

Полагаем, что в свете обеспечения законности в сфере правового регулирования подобные эксперименты необходимо прекратить. Нормативный акт должен содержать только основания освобождения от наказания, но никак не от юридической ответственности. При этом каждое основание такого освобождения должно предусматривать конкретных исполнителей и соответствующую процедуру правового воздействия на правонарушителя.

Эти и подобные примеры наглядно демонстрируют соотношение законности и неотвратимости юридической ответственности. Так, с позиции правоприменителя в этом соотношении изъяна нет, поскольку решение о замене уголовной ответственности административной или дисциплинарной, а равно применением принудительных мер воспитательного воздействия в данном случае будет основано на законе. Однако с точки зрения законности правового регулирования это решение нельзя признать законным, поскольку происходит смешение видов юридической ответственности и лицо, совершив преступление, реально наказывается за него как за административное правонарушение.

В качестве примера нормативной реализации принципиального подхода о неотвратимости юридической ответственности можно привести административное законодательство. В нем предусмотрено лишь одно основание освобождения от административной ответственности — малозначительность административного правонарушения (ст. 2.9 КоАП). В остальных случаях лицо подлежит административной ответственности, если не будут установлены основания для прекращения производства по делу об административном правонарушении (ст. 28.9 КоАП).

Дабы избежать подобных перекосов в современных условиях активной дискуссии о расширении перечня видов наказаний, альтернативных традиционным, представляется особенно актуальным включить принцип неотвратимости юридической ответственности и в уголовное законодательство. При этом в норме необходимо четко установить невозможность замены уголовной ответственности иными видами юридической ответственности, а равно применением иных мер воздействия.

В качестве исключения следует назвать возможность освобождения от юридической ответственности в связи с применением принудительных мер медицинского характера. Последние связаны с естественной невозможностью привлечь лицо, совершившее общественно опасное деяние или преступление, к ответственности в связи с медицинскими противопоказаниями.

Сказанное позволяет сделать обобщающий вывод, что законность — важнейшая правовая категория всей юридической науки и практики, а ее уровень и состояние служат главным критерием оценки эффективности правового регулирования.

В этой связи законность рассматривают не только в качестве правового режима, но и важнейшего условия правового регулирования. Такой взгляд на законность разделяет и Н.В. Витрук. По мнению автора, законность представляет собой идею, требование и режим реального выражения права в законах государства, в самом законотворчестве и в подзаконном нормотворчестве.

Попытки развить идею законности как условия правового регулирования на монографическом уровне предпринимались в ряде научных исследований, но все они ограничивались рамками общей теории права.

Так, О.В. Олейник выдвинул предположение, что «законность представляет собой триединство составляющих идеи, требования и режима реального выражения права в законах любого государства«.

Другой исследователь законности Л.В. Быкодорова, помимо ее понимания как принципа, режима и метода, выделяет еще одно качество этого понятия — линию законности. Под ней автор понимает «неукоснительное соблюдение принципа законности в сфере деятельности правоохранительных органов по охране правопорядка от преступлений на основе обеспечения действенности уголовно-правовых запретов и правильного применения уголовного и смежного с ним законодательства, не допускающего уклонов как в сторону необоснованного усиления или установления, так и в сторону необоснованного смягчения или устранения уголовной ответственности и наказания».

Представляется, что Л.В. Быкодорова термином «линия законности» попыталась подменить давно признанный общей теорией права термин «режим законности», но в узком его аспекте — деятельности правоприменителя. По нашему мнению, исключение из режима законности такого необходимого субъекта, как законодатель, не только не ведет к правильному пониманию этого явления, но и может создать негативные прецеденты нарушения законности при принятии правовых нормативных актов.

Д.В. Теткин, рассматривая законность как реальное выражение права, пришел к убеждению, что под ней следует понимать качественную сторону «правовой деятельности субъектов права и их поведения, а также правовое качество нормативных и правореализационных актов, процесса их реализации».

Впрочем, подобные точки зрения нельзя назвать новыми подходами к уяснению законности правового регулирования общественных отношений. Расходясь в понимании содержания законности, теоретики единодушно подчеркивают ее принципиальную значимость как условия правового регулирования. В то же время за кадром остается именно сущность этой значимости, содержание обозначенного условия.

Конечно, учитывая сложность восприятия понятий правозаконности и правового регулирования, невозможно и представить, что решение поставленной задачи будет простым. Но искать его стоит не в разработке новых форм проявления законности, они уже давно и обоснованно определены правовой наукой, а в уяснении ее нового, прикладного содержания. Другими словами, рассмотрение законности как метода, режима и принципа материального права потребует в перспективе раскрыть их содержание с позиции обеспечения процесса разработки законов и создания нормативных условий их реализации.

На этом основании можно заключить, что законность — это единое понятие, но имеющее ряд сфер своего проявления. Применительно к законности упорядочения общественных отношений охранительными отраслями права ее необходимо воспринимать как наиболее точное соответствие методов правового регулирования, а также форм реализации запрещающих норм законодательства специально установленным обязывающим и управомочивающим нормативным предписанием.

Таким образом, в материальном праве законность представляет собой не столько неуклонное соблюдение и исполнение законодателем, а также всеми должностными лицами, участниками правовых отношений, нормативных предписаний, сколько систему социально обусловленных норм, создающих условия целесообразного и эффективного правового регулирования, включая и применение охранительных норм закона к реальным юридическим фактам.

Такое понимание законности позволяет сделать несколько выводов. Во-первых, законность правового регулирования в понимании режима означает создание правового порядка, необходимого и достаточного для обеспечения реализации в точном соответствии с нормативными предписаниями регулятивной, охранительной и репрессивной функций уголовного права.

Во-вторых, применительно к методам и принципам правового регулирования речь следует вести не о законности как таковой, а лишь о нормативных средствах ее обеспечения, которые одновременно можно рассматривать и в качестве гарантий законности.

В-третьих, обеспечение законности в сфере охранительных отраслей права должно быть неразрывно связано с созданием качественных по содержанию норм (прежде всего четких, в плане изложения веления — правила поведения или запрета, т.е. однозначно понимаемого не только правоприменителем, но и гражданами, от которых законодатель ожидает добровольного соблюдения нормативного предписания), позволяющих достичь, в свою очередь, аналогичного результата применения законодательства в целом.

В-четвертых, обозначив в указанном определении все формы реализации нормативных предписаний, т.е. его исполнение, соблюдение и использование, автор исходит из понимания того, что они могут быть реализованы только посредством правовых отношений, протекающих в единственной форме применения норм охранительных отраслей права.

Автор статьи: Ю.С. ЖАРИКОВ

Управление Росздравнадзора по Ростовской области является лицензирующим органом для организаций, осуществляющих медицинскую и фармацевтическую деятельность, и в силу ч. 3 ст. 28.3 КоАП РФ его должностные лица уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях (далее — протоколы), предусмотренные ч. ч. 2, 3 и 4 ст. 14.1, ст. 19.20 КоАП РФ. В 2008 и в первой половине 2009 г. в суды было направлено 517 протоколов, из них 103 — в Арбитражный суд Ростовской области. Сложившаяся судебная практика позволяет выделить ряд нижеследующих проблем применения отдельных положений КоАП РФ, с которыми сталкивается лицензирующий орган.

Нередко встречаются случаи, когда присутствовавший при составлении протокола законный представитель юридического лица отказывается в нем расписываться. В данном случае должностное лицо административного органа не может не составить протокол, так как согласно ст. 28.1, ч. 1 ст. 28.5 КоАП РФ протокол составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения. В связи с чем, в соответствии со ст. 28.2 КоАП РФ, в протоколе делается запись о том, что законный представитель юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, отказался от подписания протокола, и копия протокола вручается законному представителю юридического лица.

В подобной ситуации, во-первых, составленный протокол не соответствует требованиям, установленным ст. 28.2 КоАП РФ, направленным на соблюдение гарантий прав лица, привлекаемого к ответственности, во-вторых, у административного органа отсутствуют доказательства надлежащего извещения юридического лица о месте, дате и времени составления протокола. Учитывая вышеизложенное, суд вправе отказать в привлечении к административной ответственности (Постановления ФАС Северо-Кавказского округа по делам N А53-17201/2006-С4-19, N А53-11940/2006-С5-49, N А32-9645/2006-51/117-9АП).

Таким образом, предусмотренная ст. 28.2, ст. 28.5 КоАП РФ норма, предусматривающая обязанность немедленно составлять протокол и в случае отказа законного представителя юридического лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, делать в нем соответствующую запись, ведет к возникновению недостатков протокола. В соответствии с разъяснениями, указанными в Постановлении Федерального Арбитражного Суда Центрального округа по делу N А08-3210/2008-17, устранение подобных недостатков в протоколе возможно только путем составления нового документа от новой даты с соблюдением установленных гарантий лица, привлекаемого к административной ответственности, т.е. после извещения юридического лица о дате, месте и времени повторного составления протокола.

Однако возможность повторного составления протокола косвенно предусмотрена ч. 3 ст. 28.8 КоАП РФ только на этапе рассмотрения дела об административном правонарушении в суде, при этом порядок и сроки повторного составления протокола КоАП РФ не регламентированы.
В результате отдельными положениями ст. 28.2, ст. 28.5 КоАП РФ, с учетом правоприменительной практики, создаются условия, позволяющие юридическому лицу избежать административной ответственности, что противоречит задачам законодательства об административных правонарушениях.

Сходная ситуация возникает и при составлении протокола в отношении военнослужащих или лиц, имеющих специальные звания. Руководствуясь ч. 3 ст. 2.1, ст. 23.1, ч. 3 ст. 28.3, ст. 28.8 КоАП РФ, лицензирующий орган, при выявлении административного правонарушения, предусмотренного ст. 14.1, ст. 19.20 КоАП РФ, обязан составить протокол как в отношении юридического, так и должностного лица (в том числе военнослужащего или лица, имеющего специальное звание) и направить его, с учетом правил подведомственности и подсудности, в мировой или гарнизонный военный суд.

В данном случае, согласно разъяснениям, указанным в Обзоре законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за первый квартал 2008 года (Бюллетень Верховного Суда РФ, 2008, N 8), суд не вправе назначить предусмотренные санкциями ст. ст. 14.1, 19.20 КоАП РФ наказания, поскольку в соответствии со ст. 2.5 КоАП РФ к указанной категории лиц данные виды наказаний не применяются. Суд также не вправе заменить наказание другим, более мягким, поскольку в соответствии с ч. 3 ст. 3.3 КоАП за административное правонарушение может быть назначено лишь то административное наказание, которое указано в санкции применяемой статьи КоАП РФ.

В результате, учитывая, что в таких случаях у суда нет законных оснований для вынесения постановления, предусмотренного ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ, в соответствии с п. 1 ч. 2 ст. 29.9 КоАП РФ суд должен вынести определение о передаче дела в орган, должностному лицу, уполномоченному назначать наказание в виде привлечения к дисциплинарной ответственности.

Следовательно, в данном случае создаются условия, при которых суд, рассматривая дело и усматривая наличие состава административного правонарушения, не может назначить административное наказание, если лицо имеет воинское или специальное звание, что может быть рассмотрено как противоречие ст. 19 Конституции Российской Федерации и несоответствие высокому статусу суда.

Заслуживает внимания и проблема различия полномочий лицензирующего органа, в зависимости от того, какому суду подведомственно дело об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.20, ст. 14.1 КоАП РФ. Отметим, что объективная сторона правонарушения, предусмотренного ст. 19.20 и ч. ч. 2 — 4 ст. 14.1 КоАП РФ, по сути, едина — осуществление деятельности или без лицензии, или с нарушением лицензионных требований и условий.

При этом если протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 14.1 КоАП РФ, составлен в отношении юридического лица, то дело в силу ч. 3 ст. 23.1 рассматривается в арбитражном суде и лицензирующий (административный) орган, согласно ст. 40 АПК РФ, является стороной, участвующей в деле, имеющей право на обжалование вынесенного постановления.

Если же протокол об административном правонарушении, предусмотренном ст. 14.1 КоАП РФ, составлен в отношении должностного лица, то дело в силу ч. 3 ст. 23.1 рассматривается в мировом суде и лицензирующий (административный орган), согласно главе 25 КоАП РФ, уже не является стороной, участвующей в деле, и не имеет права на обжалование вынесенного постановления. Лицензирующий орган не является и участником производства по делам об административных правонарушениях и в случае составления и направления в суд протокола об административном правонарушении, предусмотренном ст. 19.20 КоАП РФ.

Установленное главой 25 КоАП РФ лишение должностного лица, уполномоченного составлять протокол, права на обжалование судебных актов, принятых по составленным протоколам, можно рассматривать как нарушение ст. 46 Конституции РФ. Следовательно, указанные противоречия могли быть разрешены Конституционным Судом. Однако согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 24.06.2008 N 330-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы администрации муниципального образования «город Новодвинск» (мэрии) на нарушение конституционных прав и свобод частями 1 и 2 статьи 29.7 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», отнесение органа (должностного лица), возбудившего дело об административном правонарушении, к числу участников производства по делу об административном правонарушении, требует внесение изменений в главу 25 КоАП Российской Федерации, что составляет исключительную прерогативу федерального законодателя и Конституционному Суду Российской Федерации неподведомственно.

Непричисление (должностного лица), возбудившего дело об административном правонарушении, к числу участников производства по делу об административном правонарушении в ряде случаев затрудняет надлежащее исполнение лицензирующим органом постановления суда.

К примеру, одним из видов административного наказания, предусмотренного ч. 3 ст. 19.20 КоАП РФ, является административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. В соответствии с п. 1 ст. 13 Федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ (ред. от 30.12.2008) «О лицензировании отдельных видов деятельности», в случае вынесения судьей решения об административном приостановлении деятельности лицензиата за нарушение лицензионных требований и условий лицензирующий орган в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостанавливает действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата.

Однако лицензирующий орган, в соответствии с действующей редакцией КоАП РФ, не имеет возможности точно определить дату вступления в законную силу вынесенного мировым или районным судом постановления.

Согласно ч. 1 ст. 30.3, ст. 31.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении вступает в законную силу после истечения десяти суток со дня вручения или получения копии постановления лицу, привлекаемому к административной ответственности, о чем лицензирующий орган не имеет возможности знать своевременно.

Кроме того, если постановление о привлечении к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности было обжаловано, то в силу ч. 2 ст. 30.8 КоАП РФ копия решения по жалобе не направляется лицензирующему (административному) органу, а вручается или высылается физическому лицу или законному представителю юридического лица, в отношении которых было вынесено постановление по делу.

Таким образом, лицензирующий орган не имеет возможности своевременно знать, вступило ли в законную силу или отменено постановление о привлечении к административной ответственности в виде административного приостановления деятельности, а следовательно, не имеет возможности в течение суток со дня вступления данного решения в законную силу приостановить действие лицензии на срок административного приостановления деятельности лицензиата.

Отметим, что вышеназванные затруднения не возникают, если административное приостановление деятельности, предусмотренное ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, вынесено арбитражным судом. Согласно ч. 4 ст. 206, ч. 3 ст. 113 АПК РФ решение по делу о привлечении к административной ответственности вступает в законную силу по истечении десяти рабочих дней со дня его принятия, и лицензирующий орган, являясь участником судопроизводства, достоверно знает о дате вступления вынесенного решения в силу.

Авторы статьи: В.Г. ТРЕПЕЛЬ, М.А. ШИШОВ, Е.В. ШУМИЛИНА

Помимо общих статей КоАП РФ, протоколов, которые уполномочены составлять большинство органов государственного контроля (надзора), лицензирующих органов и правоохранительных органов, органы государственного ветеринарного надзора в полном объеме уполномочены осуществлять производство по делам об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена ст. ст. 10.6, 10.7, 10.8 КоАП РФ.

Сразу следует сказать, что ст. 10.7 КоАП РФ применяется крайне редко (например, должностными лицами Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея за четыре года составлено только два протокола и вынесено такое же количество постановлений по делам об административном правонарушении), в связи с тем что доказать вину в данном случае чрезвычайно сложно, и, кроме того, правоохранительные органы, как правило, изначально квалифицируют подобные правонарушения как уголовные.

Исходя из целей и задач, законодательно поставленных перед ветеринарией и государственным ветеринарным надзором в РФ, ст. 10.6 КоАП РФ, видимо, следует относить к нарушению правил, связанных с предупреждением болезней животных, их лечением; а ст. 10.8 КоАП — к нарушению правил, связанных с выпуском полноценных и безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства, хотя в обеих статьях четкой грани не проведено. Более того, эти две задачи никак не отделить от третьей — защиты населения от болезней, общих для человека и животных. Практика также показывает, что ст. 10.6 КоАП РФ органы по контролю и надзору в сфере ветеринарии применяют за нарушение любого нормативно-правового акта, в названии которого присутствует слово «правила».

Административная практика по ст. ст. 10.6 и 10.8 КоАП РФ весьма значительна. За пять месяцев 2005 г. (с августа, момента начала работы Управления в области административной практики ветнадзора, по декабрь) должностными лицами Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея вынесено 187 постановлений по делу об административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена ст. 10.6 КоАП и 277 — по ст. 10.8 КоАП РФ, наложено штрафов по этим двум статьям на 270,5 тыс. руб.; в 2006 г. вынесено 481 постановление по ст. 10.6 КоАП РФ и 662 — по ст. 10.8, наложено штрафов на 901,6 тыс. руб.; в 2007 г. вынесено соответственно 568 и 710 постановлений и наложено штрафов на 6090,2 тыс. руб.; за 2008 г. — 563 и 598 и штрафов на 7176 тыс. руб.

Итак, следует разобраться, нарушение каких нормативно-правовых актов является основой состава административных правонарушений, ответственность за которые предусмотрена ст. ст. 10.6 и 10.8 КоАП РФ. В данных статьях идет речь о нарушении ветеринарно-санитарных правил, а в ст. 10.6, кроме того, — правил карантина животных.

Что же это за правила, какова их система и о чем в них говорится? Попробуем прояснить этот вопрос, тем более что при рассмотрении данных дел в судах (а согласно ч. ч. 2 и 3 ст. 23.1 данные дела имеют право рассматривать мировые судьи) и при обжаловании постановлений по делам об административных правонарушениях в сфере ветеринарии первый вопрос, который задают судьи «Какие именно ветеринарно-санитарные правила нарушены?», делая акцент именно на нарушение нормативно-правового акта с названием «Ветеринарно-санитарные правила».

В качестве аналогии возьмем близкую по целям, задачам и мерам воздействия систему санитарных правил. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» дает понятие санитарных правил, относит эти правила к нормативно-правовым (т.е. общеобязательным для исполнения) актам, определяет общие принципы государственного санитарно-эпидемиологического нормирования, разработки, утверждения и введения в действие санитарных правил. Государственный надзор за их выполнением осуществляют органы, уполномоченные осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор.

Имеется классификация нормативных и методических документов системы государственного санитарно-эпидемиологического нормирования. Положением о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, например, определено, что срок действия санитарных правил устанавливается при их утверждении, но не более чем на 10 лет, с возможностью его продления не более чем на пять лет. И такие продления, в том числе для санитарных правил, принятых еще в СССР, проводятся регулярно и очень системно, последний раз — в 2007 г., например, в области гигиены питания.

Однако о системе санитарных правил можно рассуждать очень долго, вернемся к теме данной статьи.

Закон РФ «О ветеринарии» не дает понятия «ветеринарно-санитарные правила», при этом в нескольких статьях данного Закона (ст. ст. 5, 8, 9, 12, 16) есть упоминание о ветеринарных правилах и о ветеринарных нормах (также без расшифровки понятия), хотя из смысла ст. 8 можно понять, что ветеринарные правила являются нормативным актом, обязательным для исполнения при ведении животноводства, содержании животных, производстве, хранении, перевозке и реализации продуктов животноводства; однако там же указывается, что эта сфера может регулироваться и другими нормативными актами (какими — не конкретизировано).

В то же время в ст. 18 данного Закона сказано, что предприятия, учреждения, организации и граждане — владельцы животных и производители продуктов животноводства обязаны соблюдать установленные ветеринарно-санитарные правила перевозки и убоя животных, переработки, хранения и реализации продуктов животноводства, а в ст. 21 — что порядок переработки и использования кожевенного, мехового и иного сырья животного происхождения определяется действующими ветеринарно-санитарными правилами. Получается полный разнобой. При этом сразу оговорюсь, что четкая законодательная классификация ветеринарных подзаконных нормативно-правовых и других актов (какая имеется в области санитарно-эпидемиологического надзора) совершенно отсутствует.

При этом в ст. 2 Закона имеется понятие «ветеринарное законодательство»: ветеринарное законодательство Российской Федерации состоит из настоящего Закона и принимаемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; ветеринарное законодательство Российской Федерации регулирует отношения в области ветеринарии в целях защиты животных от болезней, выпуска безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиты населения от болезней, общих для человека и животных. Входят ли в группу иных нормативно-правовых актов ветеринарно-санитарные правила, непонятно.

При поиске в любой электронной информационно-поисковой правовой системе такого документа, как ветеринарно-санитарные правила, неискушенный человек не получит впечатляющего результата. Так, поиск через вид документа вообще ничего не даст, в случае использования этого словосочетания в названии документа будут выданы всего лишь ветеринарно-санитарные правила: для птицеводческих хозяйств (1973 г., скорее всего, не действуют, так как в 2006 г. Минсельхозом России были утверждены соответствующие ветеринарные правила), для предприятий по переработке птицы (1987 г.), по биологическим отходам (1996 г.), по дератизационным мероприятиям (2001 г.), еще два касаются использования навоза и животноводческих стоков (1993 и 1997 гг.). Причем однозначно об общеобязательности для исполнения можно говорить для двух из них: по биологическим отходам (зарегистрированы в Минюсте России) и — для птицепереработки (в эпоху СССР обязательной регистрации нормативных актов в Минюсте не было). Если заняться вопросом поиска более глубоко и детально, то можно наткнуться на сборник «Ветеринарное законодательство» (т. 1 — 4), в котором найдется еще около двух десятков ветеринарно-санитарных правил (все приняты еще в СССР).

Может ли быть, что такая сфера деятельности, как ветеринария, задачами которой являются предупреждение болезней животных и их лечение, выпуск полноценных и безопасных в ветеринарном отношении продуктов животноводства и защиту населения от болезней, общих для человека и животных, регулируется таким мизерным количеством нормативных актов?

Помимо ветеринарно-санитарных правил имеются нормативно-правовые акты с другими названиями, регулирующие эту сферу, например: санитарные правила (именно так, но только те, контроль за которыми прямо возложен на государственную ветеринарную службу или органы государственного ветеринарного надзора, например, Санитарные правила для предприятий мясной промышленности, или Санитарные правила для колхозных рынков; хотя их количество невелико, и в основном такие правила принимались еще в СССР, но есть и исключения, к примеру, СаНПиН (санитарные правила и нормы) «Производство и реализация рыбной продукции», правила (например, Правила организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов), в том числе и утвержденные актами других ведомств, в частности касающиеся перевозок (например, железнодорожных), санитарные и ветеринарные правила (например, для молочных ферм). В 1996 г. совместно с Госсанэпиднадзором была принята серия из двух десятков документов под названием «Санитарные правила.

Ветеринарные правила», касающихся профилактики и борьбы с заразными болезнями, общими для человека и животных, например, бешенством, другими заболеваниями. В 1999 г. приняты ряд (более сорока) ветеринарных и ветеринарно-санитарных требований, регулирующих вопросы ввоза в РФ животных (суточных цыплят ), пищевых продуктов животного происхождения (молока), кормов и сырья животного происхождения (напр., растительных кормов). В 2006 г. в связи со вспышками птичьего гриппа было принято несколько ветеринарных правил по этому вопросу, например Ветеринарные правила для птицеводческих хозяйств закрытого типа. Последние утверждались приказами Минсельхоза России, регистрировались в Минюсте России, и их статус вполне ясен. Но непонятно, влечет ли нарушение этих правил административную ответственность, ведь они не называются ветеринарно-санитарными правилами.

Некоторые акты в сфере ветеринарии в своем названии вообще не имеют слов «ветеринарные», «санитарные» и «правила»: инструкции (по ветеринарному клеймению мяса), порядки (по поставкам гуманитарной помощи), указания (о ввозе кормов для пушного звероводства), в том числе и других ведомств, письма (о продуктах, поступающих из стран Евросоюза).

Большинство из вышеперечисленных документов принимались Минсельхозом России (в том числе ранее — его Департаментом ветеринарии), который является органом нормативно-правового регулирования в сфере ветеринарии согласно указу Президента РФ, и Россельхознадзором (который в настоящее время структурно также подчиняется Минсельхозу). Несмотря на данную функцию Минсельхоза России, ряд вопросов в сфере ветеринарии не имеют глубокого раскрытия в его подзаконных актах, а регулируются в общем порядке нормативно-правовыми актами более высокой юридической силы.

Так, вопрос об обязательности наличия маркировки и срока годности пищевых продуктов (с точки зрения ветеринарного надзора за этим нормативом) содержится только в Федеральном законе «О качестве и безопасности пищевых продуктов» и в Постановлении Правительства РФ N 1263. Вопросы оформления перевозок подконтрольных государственному ветеринарному надзору грузов вообще урегулированы международным соглашением.

Некоторые вопросы в сфере ветеринарного надзора вообще урегулированы только нормативными актами субъектов РФ (в связи с этим также возникает вопрос о правомерности надзора за такими вопросами со стороны федерального органа исполнительной власти по контролю и надзору в сфере ветеринарии, т.е. Россельхознадзора, однако этот вопрос не совсем относится к теме статьи).

В частности, в письме Минсельхоза России «Об усилении ветеринарно-санитарного контроля» содержится требование о проведении аттестации всех предприятий по заготовке и убою скота (птицы) и переработке продукции животного происхождения (в том числе мясоперерабатывающих), а также рынков и выдаче этим предприятиям по результатам аттестации (в случае если они отвечают предъявляемым к ним ветеринарно-санитарным требованиям) ветеринарного регистрационного удостоверения.

Однако насколько данный документ можно считать нормативным (по вышеперечисленным причинам), неизвестно. В настоящий момент требование о наличии у подконтрольных государственному ветеринарному надзору предприятий ветеринарного регистрационного (или ветеринарного, ветеринарно-санитарного) удостоверения содержится в нормативно-правовых актах некоторых субъектов РФ, например Краснодарского и Алтайского краев, г. Москвы.

Исходя из всего вышеизложенного возникает главный вопрос — правомерно ли квалифицировать нарушения вышеперечисленных правовых актов (особенно тех, которые не называются ветеринарно-санитарными правилами) как административные правонарушения, ответственность за которые предусмотрена ст. ст. 10.6 и 10.8 КоАП РФ?

К счастью, судебная практика, как правило, дает на это положительный ответ.

Так Федеральный арбитражный суд Западно-Сибирского округа в своем Постановлении признал правомерным привлечение юридического лица Управлением Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Алтайскому краю и Республике Алтай к ответственности в соответствии со ст. 10.8 КоАП РФ при отсутствии у юридического лица ветеринарного регистрационного удостоверения (предусмотренного Законом Алтайского края «О ветеринарии»), разрешающего и подтверждающего соответствие ветеринарным требованиям условий заготовки, переработки, хранения, перевозки и реализации безопасной продукции и сырья животного происхождения.

Федеральный арбитражный суд Волго-Вятского округа оставил без изменения <30> решение Арбитражного суда Республики Коми от 16.03.2007 по делу N А29-1297/2007, которое, в свою очередь, признало законным и обоснованным постановление Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Республике Коми о привлечении индивидуального предпринимателя к административной ответственности в соответствии со ст. 10.8 КоАП РФ за нарушение правил хранения, учета и отпуска лекарственных средств списков А и Б, предназначенных для ветеринарных целей.

Суд также признал, что эти правила не затрагивают права, свободы, обязанности человека и гражданина и не устанавливают правовой статус организаций, не имеют межведомственного характера и, таким образом, подлежат государственной регистрации в Минюсте России. Кроме того, суд также определил, что данное правонарушение является также нарушением Закона «О лекарственных средствах», который распространяется не только на деятельность организаций — производителей лекарственных средств, но и на деятельность специалистов, использующих лекарственные средства, в том числе и ветеринарного назначения.

Этот же Федеральный арбитражный суд оставил без изменения решение Арбитражного суда Ярославской области от 25.07.2006 и Постановление Второго арбитражного апелляционного суда от 22.10.2006 по делу N А82-5122/2006-31, признавшие законным и обоснованным постановление Управления Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору по Ярославской области о привлечении юридического лица к административной ответственности в соответствии со ст. 10.6 КоАП РФ за нарушение Закона РФ «О ветеринарии» и ветеринарно-санитарных требований при ввозе в Российскую Федерацию овечьей (козьей) шерсти. Суд в своем Постановлении прямо указал, что нарушение этих документов является нарушением правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил.

Федеральный арбитражный суд Северо-Кавказского округа оставил без изменения решение Арбитражного суда Краснодарского края от 02.02.2007 по делу N А32-27509/2006-45/406-41АЖ-2007-3/37-5АЖ, которое признало правомерным привлечение юридического лица к административной ответственности в соответствии со ст. 10.8 КоАП РФ за нарушение Закона РФ «О ветеринарии» и Положения о подразделении государственного ветеринарного надзора на предприятиях по переработке и хранению продуктов животноводства.

Имеются и другие аналогичные решения и постановления судов по данной тематике. Таким образом, судебная практика в целом признает большинство перечисленных в статье групп правовых актов в сфере ветеринарии ветеринарно-санитарными правилами. Однако имеются и противоположные судебные акты по данному вопросу. Таким образом, полагаться только на судебную практику — весьма шаткая позиция, необходимо четкое нормативно-правовое регулирование и систематизация этой сферы.

Автор статьи: Г.И. КАЛИНИН

Юридический блог «Servitutis»

Интернет-дневник «Сервитутис.Ру» — это юридический блог, на котором подробно обозреваются юридические статьи, нормы законодательства и актуальная на сегодняшний день юридическая практика современных авторов.

Вместе с тем анализ данного вопроса в значительной степени затруднен недостатком специальных работ, посвященных источникам российского права. Тем не менее в литературе высказывались определенные точки зрения по данному поводу, на которые мы и будем опираться. Но прежде вспомним, что под источником позитивного права принято понимать «форму выражения государственной воли, направленной на признание факта существования права, на его формирование, изменение или констатацию факта прекращения существования права определенного содержания».

Теория государства и права знает следующие основные источники права: юридический обычай, закон, подзаконный нормативный акт, судебный прецедент, нормативный договор, правовая доктрина. Важность и значение этих источников неодинаковы для различных правовых семей. Один из наиболее видных теоретиков типологии правовых систем, французский ученый Р. Давид считал, что до 1917 г. Россия входила в романо-германскую правовую семью.

В пользу его точки зрения говорит совпадение таких значимых признаков, как деление права на частное и публичное, разграничение материального и процессуального права, закон как основной источник права, широкое распространение кодификации, правоприменительная, а не правоустановительная роль судов. Несмотря на это, ряд исследователей не согласны с Р. Давидом, поскольку считают важным учитывать при выделении и разграничении правовых систем такие критерии, как происхождение и историческое развитие права, своеобразие юридического мышления, специфику правовых институтов, происхождение и способы толкования источников права, идеологическое влияние на право.

Учитывая эти критерии, нетрудно убедиться, что развитие права в России имело и имеет свои особенности. В связи с этим заслуживает внимания точка зрения, согласно которой можно говорить о целостной российской правовой семье либо о российской правовой системе как части славянской правовой семьи. Однако данная точка зрения не разделяется большинством современных отечественных теоретиков.

Наиболее взвешенным представляется мнение Г.В. Мальцева, который писал, что «общий тон правовой культуры России был европейским. В романо-германскую правовую семью она была втянута объективно, силою собственных экономических, социальных и культурных проблем, но держалась она там достаточно обособленно, приглядываясь и к другим правовым моделям».

В любом случае некоторые выводы Р. Давида представляются крайне важными. Так, характеризуя российское право, он писал: «Созданное законодательным путем, право представляло собой не выражение сознания и традиции народа, как в других странах Европы, а произвольное творение самодержавного властителя, привилегию буржуазии. Этот властитель был поставлен над законом».

Далее он отмечал, что основным источником русского права, как и в странах романо-германской правовой семьи, являлся закон, но понимание его как источника права отличалось: «В странах романо-германской правовой семьи значение закона видят в том, что он является наиболее ясным и удобным способом выражения норм права», в России же первенство закона связано с тем, что «в нем видят наиболее естественный способ создания права».

С тем, что закон служил основным источником права в Российской империи, согласны и современные отечественные исследователи. Но нельзя не обратить внимание на отличия современного понимания закона от трактовки XIX в. В современной юридической науке законом считается «принимаемый в особом порядке и обладающий высшей юридической силой нормативный правовой акт, выражающий государственную волю по ключевым вопросам регулирования общественной и государственной жизни».

В рассматриваемый период подход к определению закона был несколько иным. Так, Е.Н. Трубецкой, один из известнейших юристов-теоретиков прошлого, понимал под законом «норму, установленную высшим в пределах каждой данной правовой организации правовым авторитетом». При этом он добавлял, что закон — это такая норма, которая может быть отменена только авторитетом власти, ее издавшей, а не каким-нибудь высшим над нею авторитетом. В этом кроется отличие закона от подзаконного акта, прежде всего распоряжений правительства. Последние могут разъяснять и дополнять закон, но не могут его отменять.

Но в неограниченных монархиях трудно провести четкую границу между законом и подзаконным нормативным актом, так как вся власть, и законодательная, и исполнительная, сосредоточена в руках монарха, он утверждает и распоряжения правительства, и законы, и потому и те и другие имеют одинаково обязательную силу. В современной литературе отмечается, что до 1906 г. законом считалось любое повеление императора, оформленное в надлежащем порядке Сенатом. На практике, очевидно, порядок законотворчества был обратным — решения Сената приобретали силу закона после обязательного утверждения императором.

Как пишет И.А. Исаев, «толкование законов и решение юридических коллизий находилось в ведении Сената. Разъяснения Сената стали обязательными для юридической практики. Отдельные постановления Сената, утвержденные императором, приобрели статус законов». В соответствии со ст. 86 Основных законов Российской империи 1906 г. законом признавался акт, принятый Государственной Думой, одобренный Государственным Советом и подписанный императором: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и воспринять силу без утверждения Государя Императора». Но в соответствии со ст. 87 во время перерыва деятельности Думы Совет министров мог разработать законопроект и направить его на утверждение царя. Такой законопроект назывался указом и подлежал утверждению Думой в течение двух месяцев по возобновлении ее деятельности.

При анализе источников права XIX в. возникает важная проблема отделения законов от подзаконных нормативных актов. Данная проблема в дореволюционном законодательстве не была решена. Дореволюционные юристы, как правило, главным признаком закона считали факт его утверждения императором. Но при этом необходимо иметь в виду, что многие законодательные акты часто не имели подписи царя, утверждаясь им устно. Вторым формальным признаком закона считалось прохождение его через Государственный Совет, поскольку в соответствии со ст. 54 Основных законов все законы рассматривались в Государственном Совете, а затем «восходили» на высочайшее утверждение.

Но мимо Государственного Совета проходили законы, относившиеся к военному и морскому ведомствам, к церковным делам, к делам Кавказа и Сибири. Дело усложнялось тем, что нередко в наказах и инструкциях, утверждавшихся через Комитет министров или даже по докладам отдельных министров и являвшихся, по существу, подзаконными актами, содержались статьи, изменявшие или отменявшие действие законов. Не мог служить надежным формальным критерием закона и факт помещения его в Полное собрание законов или в Свод законов, поскольку, с одной стороны, они не отличались полнотой, с другой стороны, в них нередко вносили и административные акты, и манифесты, лишенные правового содержания.

Тем не менее можно сформулировать, что для целей настоящего исследования, как и для любого изучения истории русского права данного периода, можно считать признаком закона факт его утверждения царем с последующим помещением в Полное собрание законов Российской империи. С этой точкой зрения согласны и некоторые отечественные исследователи . Те правовые акты, которые утверждались не императором, а министрами, будем относить к подзаконным нормативным актам.

В середине XIX в. правительство предпринимало попытки усовершенствовать свой законодательный механизм, решить проблему отделения закона от подзаконного нормативного акта, но эти усилия не увенчались успехом. Следствием неразрешенности и неразрешимости данной проблемы являлась крайняя запутанность системы законодательства, сохранившаяся до наших дней возможность легко обходить законы.

В соответствии с Основными законами Российской империи 1892 г., законы могли издаваться в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов (инструкций), манифестов, указов, мнений Государственного Совета и докладов, удостоенных высочайшего утверждения. Кроме того, согласно Правилам об обнародовании печатными собраниями и листами узаконений и распоряжений правительства опубликованию в Собрании узаконений и последующему внесению в Полное собрание законов подлежали и «имеющие силу законов» указы Сената — административные распоряжения наделялись силой закона.

После принятия Основных законов 1906 г. законами стали считаться акты, утвержденные тремя инстанциями: Государственным Советом, Государственной Думой и императором. Но результатом этого на практике стало положение, при котором именно указы, т.е. подзаконные акты, а не законы, фактически стали основным источником русского права. После 1906 г. самой распространенной формой указа в сфере гражданского управления стало высочайше утвержденное положение Совета Министров. Часто законы регулировали мелкие вопросы, а указы решали более крупные проблемы.

Известно, например, что первым законопроектом, внесенным правительством на рассмотрение первой Государственной Думы, был проект учреждения прачечной при Дерптском университете. В то же время такая значительная мера, как введение военно-полевых судов, в 1906 г. была осуществлена указом.

Таким образом, можно отметить, что основным источником финансового права Российской империи являлись законы, которые, впрочем, носили различные названия, поскольку «строгой системы терминологии и классификации законодательных актов установлено не было».

Как отмечал Г.В. Вернадский, обычно различали следующие виды законодательных актов:

1) уставы, которые устанавливали более или менее постоянные нормы в жизни отдельного ведомства для какой-либо определенной области материального права;
2) регламенты, учреждения, образования;
3) указы — наиболее распространенная форма, издавались «по случайному поводу и затрагивали узкую область жизни, но некоторые имели широкое и длительное значение».

Кроме учреждений, основывавших какой-либо новый государственный орган и определявших его правовой статус, в XIX в. издавались положения, определявшие порядок деятельности государственных и иных учреждений, а также временные правила, постановления Совета министров, разъяснения Сената и мнения Государственного Совета. «Формально эти акты рассматривались как толкование или разъяснение действующего законодательства, но нередко они содержали принципиально новые нормы». Большинство из перечисленных выше правовых актов подлежало утверждению императором и тем самым приобретало силу закона.

Отличие учреждений и уставов сформулировал еще М.М. Сперанский, который писал, что учреждениями называются те государственные законы, которые определяют образование мест и властей, их состав, предметы и порядок делопроизводства. Уставами же называются законы, устанавливающие порядок какой-либо особенной части управления: таковы уставы Таможенный, Горный, Монетный, Кредитный и т.д.

Учреждения, по словам М.М. Сперанского, определяли состав мест и властей и обозначали кратко предмет и порядок их действия, а в уставах подробно отображалось, как они должны в разных случаях действовать. Если устав ограничивался лишь отдельно взятой частью дел, то он носил наименование наказа, т.е. по своей сущности наказ — это часть устава.

Таким образом, в период Российской империи сохранялась множественность форм нормативных актов, что во многом определялось такой особенностью государственного устройства, как многочисленность органов верховного управления.

Характер правовых актов, являвшихся источниками права, во многом определялся особенностями их принятия. Законотворческий процесс в Российской империи состоял из четырех основных стадий. Первой, естественно, являлась стадия законодательной инициативы.

Формально право просить об издании нового закона было предоставлено всем подданным Российской империи. Комиссия прошений, созданная в 1835 г., одной из своих функций имела принятие проектов законов. После рассмотрения заслуживающие внимания проекты с разрешения царя направлялись в Государственный Совет. В 1884 г. Комиссию преобразовали в Канцелярию для принятия и направления прошений и законопроекты от обычных граждан принимать перестали. В результате до создания Государственной Думы правом законодательной инициативы обладали: император, правительство, отдельные министры, Сенат, Синод, дворянские съезды и купеческие организации. С 1906 г. правом законодательной инициативы наделили также Государственную Думу и Государственный Совет.

На второй стадии происходила разработка законопроекта. Нередко его составлению предшествовала длительная подготовительная работа: обстоятельно изучался предмет, накапливался и анализировался фактический материал, изучалось соответствующее законодательство европейских стран. Материалы работы Комиссии публиковались. Составленный законопроект обсуждали заинтересованные ведомства, иногда происходило и открытое обсуждение законопроектов путем опубликования их в печати или передачи сословным организациям.

Третья стадия подразумевала утверждение законопроекта. Она несколько усложнилась с 1906 г. Поэтому, если надо было ускорить процесс принятия закона, его издавали в виде положения Совета министров, так как высочайше утвержденное мнение Государственного Совета подразумевало также и утверждение Думой.

Утвержденный императором закон направлялся в Сенат для обнародования. Обнародование являлось четвертой стадией и необходимым условием введения закона в действие. Оно осуществлялось, как правило, публикацией в Собрании узаконений и распоряжений правительства, но на практике некоторые законы публиковались ведомствами, а не Сенатом.
В целом можно констатировать отсутствие единообразия в законотворческой деятельности, что порождало разнородный характер источников права и влекло за собой наличие большого числа пробелов и дублирования норм в законодательстве.

Как отмечал Е.Н. Трубецкой, от «источников права» следует отличать «источники правоведения» или источники нашего познания о праве, т.е. сборники, из которых мы узнаем о существовании позитивных норм права. В «источниках правоведения» и содержатся источники права, т.е. нормы права удобно и логично изучать именно по этим источникам, которые далее будем именовать источниками законодательства.

К числу главных источников законодательства в XIX в. можно отнести издававшееся ежегодно с 1830 г. Полное собрание законов Российской империи. Оно может рассматриваться как важный источник для изучения истории права. Но Полное собрание имеет и определенные недостатки. Прежде всего, можно отметить неполноту содержания, наличие пробелов. Очевидно, сказалось отсутствие единых критериев отбора законодательных актов для публикации в этом издании. Такой критерий — обнародование акта Сенатом — был установлен только Законом от 11 июня 1885 г. Но одновременно были исключены из состава Полного собрания многие виды правовых документов.

С 1862 по 1917 г. при Сенате издавалось Собрание узаконений и распоряжений правительства. Оно выходило два раза в неделю и содержало все манифесты, повеления, издаваемые от имени Сената указы и другие акты, имевшие силу закона. С 1902 г. Собрание узаконений издавалось в двух отделах, причем во второй отдел помещались, кроме прочего, уставы и законоположения, касавшиеся финансовых учреждений.

Еще одним важным источником является изданный в 1832 г. Свод законов Российской империи, который был объявлен действующим источником права с 1 января 1835 г. Впоследствии Свод переиздавался в 1842 и в 1857 гг. После этого переиздавались отдельные тома, последний раз в 1912 г. Законы, принимавшиеся в промежутке между новыми изданиями Свода, помещались в «Продолжениях к Своду».

Таким образом, для источников права Российской империи было характерно многообразие форм, что, с одной стороны, несколько затрудняет процесс анализа развития права в данный период, с другой стороны, делает его увлекательным. Отметим, что мы рассмотрели только особенности системы позитивного права. Если исходить из более широкого понимания права и, соответственно, его источников, то этот вопрос требует отдельного исследования.

Автор статьи: Д.А. ПАШЕНЦЕВ

В английском праве в системе источников различается два вида подчинения: подчинение, основывающееся на возможности отмены данного акта актами других органов, и подчинение, исходящее из происхождения источника, точнее, происхождения полномочий органа на издание акта. На этом основано деление источников на основные и производные.

Так как прецедент и закон независимы в своей действительности друг от друга или от других источников, то их можно назвать основными источниками, хотя прецедент подчинен закону в том смысле, что закон может отменить прецедент. Тесное переплетение закона и прецедента является причиной того, что английские юристы предпочитают оставлять вопрос о верховенстве того или иного источника открытым.

Делегированное законодательство, так как оно «по происхождению» зависит от закона, представляет собой «подчиненный» источник. Как показывает практика, во многих случаях делегированные акты выступают наравне с законом, а при чрезвычайном положении становятся ведущей формой права. Уравнение актов исполнительной власти с актами парламента — это одна из характерных черт английской системы права.

«В случае противоречия между актом исполнительной власти, изданным на основе делегированных полномочий, и статей закона при толковании необходимо действовать таким образом, как будто речь идет о противоречии между двумя статьями закона». Вместе с тем закон с «производным» делегированным законодательством выступает единым блоком как «писаное право», противопоставленное «неписаному» (прецедентному) праву.

Тесное переплетение статутного права с прецедентным привело в Англии к тому, что система источников достаточно мобильна. При изменении социально-политической ситуации акцент легко переносится с одной формы права на другую.

Классическая теория видит в законе (в строгом смысле этого слова) лишь второстепенный источник права. Согласно этой теории, закон привносит лишь ряд поправок и дополнений к праву, созданному судебной практикой. В нем следует искать не принципы права, а лишь решения, которые уточняют или подкрепляют принципы, выработанные судебной практикой. Созданные суверенным органом, представляющим нацию, — парламентом, законы заслуживают полного уважения и должны в точности применяться судьями.

Вместе с тем они только вносят некоторые исключения в общее право и, согласно поговорке exceptio est strictissimae interpretationis (исключения следует толковать строго ограничительно), должны судами толковаться ограничительно. Некоторые английские авторы дают характерные примеры такого двойного принципа толкования писаного закона, когда, с одной стороны, требуется толкование буквальное, а с другой — ограничительное.

Судьи, конечно, применяют закон, но норма, которую он содержит, принимается окончательно, инкорпорируется полностью в английское право лишь после того, как она будет неоднократно применена и истолкована судами, и в той форме, а также в той степени, какую установят суды.

В Англии всегда предпочтут цитировать вместо текста закона судебные решения, применяющие этот закон. Только при наличии таких решений английский юрист будет действительно знать, что же хотел сказать закон, так как именно в этом случае норма права предстанет в обычной для него форме судебного решения.

Такова классическая теория закона, соответствующая английской традиции. Однако в последнее столетие, и особенно после Второй мировой войны, в Англии происходило интенсивное развитие законодательства.

Появлялось все больше законов дирижистского толка, существенно модифицирующих старое право и создающих новый раздел в английском праве. Все эти законы, направленные на создание нового общества, как-то: законы в областях социального обеспечения, просвещения и здравоохранения или законы, регулирующие развитие экономики, транспорта, городов, — так далеки от традиционной системы, что не может быть и речи о применении к ним традиционных английских принципов толкования.

Закон о правовой комиссии 1965 г. создал новый орган, которому было поручено изучить вопрос о требуемых реформах английского права. Одна из проблем, которую комиссия включила в программу своих работ, — толкование законов. Однако очень трудно изменить сложившийся взгляд судей и юристов на закон, и вряд ли можно ожидать, что издание новых технических правил что-либо здесь изменит.

Таким образом, наряду с общим правом в Англии возникает система дополнительных норм права (в определенных областях), установленных законодателем или исполнительной властью, и эти нормы вполне можно сравнивать с континентальным административным правом.

Нельзя правильно оценить роль закона в Англии без учета этого нового элемента, значение которого в наши дни первостепенно. Можно в этой связи сказать, что закон в сегодняшней Англии играет не меньшую роль, чем судебная практика. Тем не менее английское право остается правом судебной практики по двум причинам: во-первых, судебная практика продолжает руководить развитием права в различных, весьма важных отраслях; во-вторых, привыкнув к вековому господству судебной практики, английские юристы до сих пор не освободились от влияния традиции.

Для них норма права будет подлинной лишь тогда, когда она предстанет на фоне конкретного случая и окажется необходимой для решения спора. Эта приверженность к традиции и мешает английским законам занять такое же место, как законы и кодексы на европейском континенте.

Такова специфика системы источников английского права и положение в ней закона, обеспеченное действием принципа парламентского верховенства. Ее отличие от романо-германских правовых систем стало более очевидным после вступления Великобритании в общий рынок и распространения на нее законодательства Европейского парламента.

Автор статьи: М.А. МАТИНЯН

Основателем юридического обучения в г. Болонье является Ирнерий (Гварнерий), который в 1087 г. был приглашен маркграфиней тосканской Матильдой преподавать римское право. Ирнерий (1050 — 1130) первоначально был учителем риторики и диалектики и известен тем, что был судьей, а в 1118 г. император Генрих V взял его в Рим, чтобы убедить народ в недействительности выборов Римского папы Геласия II. В позднее время за его заслуги его окрестили «светочем права».

Благодаря Ирнерию в Болонье римское право стали изучать в чистом виде, без наслоений путем филологического анализа. Непонятные и противоречивые места римских источников права Ирнерий и его последователи в ходе чтения текстов перед студентами глоссировали, т.е. оставляли пометки на полях и между строк. По-гречески glossa — это «язык», «непонятное слово».

Ирнерий в противоположность более ранним школам права воспринимал Дигесты Юстиниана как непререкаемый авторитет, высшую истину, «писаный разум». В случае противоречия римского источника и справедливости Ирнерий предпочтение отдавал букве Дигест Юстиниана. В целом школа глоссаторов (экзегетов — интерпретаторов) стояла на позициях Ирнерия в соотношении права и справедливости.

Дело Ирнерия продолжили его ученики — четыре доктора права (quattuor doctores) — Булгар, Мартин Гозия, Якрв и Гуго де Порта Равеньяна. Среди других известных глоссаторов следует упомянуть Рогериуса, Альберикуса, Бассиануса, Пиллиуса, Вакариуса, Одофреда, Ацо и Аккурсия.

По историческим сведениям, в течение XI — XII вв. в Болонью для получения юридического образования со всей Европы стекалось более 10 тыс. человек одновременно. Болонская школа получила покровительство императоров. В 1158 г. император Фридрих I предоставил университету привилегию, в силу которой иностранные студенты стали подсудны профессорам, а не городским судьям.

Устройство первых университетов в Европе отличается от современных университетов. Первоначально университет представлял собой объединение студентов во главе с избираемым из их среды ректором. Необходимость сплочения студентов была связана с тем, что в Болонье иностранные студенты подпадали под юрисдикцию местного права и судебного аппарата. При этом по долгам одного из иностранцев к ответственности могли привлечь его соотечественника. Поэтому студенты стали объединяться в землячества по национальному и географическому принципам. Всего насчитывалось более 20 землячеств, которые были объединены в две корпорации или университета. Преподаватели в такую студенческую корпорацию не входили.

Г. Дж. Берман пишет: «Студенческая организация (universitas, корпорация, гильдия) получала от города Болоньи хартию, которая позволяла ей заключать договора с профессорами, регулировать аренду студенческого жилья, определять преподаваемые курсы и охватываемый ими материал, устанавливать длину лекций и продолжительность каникул, регулировать цены на аренду и продажу книг».

Преподаватели составляли особую организацию, обладавшую правом принятия экзаменов, взимать плату за обучение и принимать кандидатов на докторскую степень.

Как отмечается в литературе, широкие полномочия студенческих корпораций, включая право бойкотирования лекций некомпетентных профессоров, имеют экономическую подоплеку. Городу и его жителям было выгодно предоставлять самоуправление студенчеству, поскольку местные жители содержали столовые и общежития.

По болонскому типу были организованы университеты в других европейских городах — Падуе, Перудже, Пизе, Саламанке, Монпелье, Орлеане, Праге, Вене, Кракове, Гейдельберге. Университеты же к северу от Альп были основаны по парижской модели, при которой все четыре факультета (богословский, юридический, медицинский, свободных искусств) находились в единой организации и подчинялись одному главе.

Своеобразие школы глоссаторов проявляется в следующих чертах:

1. В качестве предмета изучения глоссаторов были источники римского права, и в первую очередь Дигесты Юстиниана.

2. На основе схоластического метода юридические тексты воспринимались как система истинных правовых принципов, которые не могут быть подвергнуты оценке с точки зрения соображений справедливости.

Преклонение перед авторитетными текстами как естественное следствие схоластики наряду с недостатками (догматизмом, разрывом с практикой, религией и моралью, формализмом рассуждений) имело и преимущества. Римское право с помощью изысканий глоссаторов стало приобретать систематизированный характер, а толкование неясных и противоречивых мест вело за собой гармонизацию юридических норм и восполнение пробелов.

Английский историк права Г. Дж. Берман отмечает: «Однако парадоксальным образом схоластический метод предполагает, что в тексте могут быть лакуны и противоречия, поэтому он ставит своей главной задачей суммировать текст, закрыть лакуны и разрешить противоречия внутри него. Этот метод называется «диалектическим» в том смысле, который придавался этому слову в XII в., т.е. стремящимся примирить противоположности».

3. Господствующим среди глоссаторов стало мнение Ирнерия о том, что расхождение между законом и справедливостью может быть разрешено только законодательной властью. Вместе с тем среди двух учеников Ирнерия возник спор о соотношении права и справедливости. Мартин стоял на стороне справедливости, а Булгар придерживался буквы закона. Сторонники Булгара называли справедливость Мартина «фиктивной справедливостью», «школярской справедливостью».

Глоссатор Ацо в своих произведениях передает случай из жизни Булгара и Мартина, выражающий их принципиальное разногласие. Согласно Дигестам Юстиниана в случае смерти замужней женщины приданое должно быть возвращено семье ее отца. Мартин при этом, ссылаясь на принцип справедливости, полагал, что муж может оставить приданое, если у него есть дети. После смерти жены Булгара ее отец обратился к Мартину за юридическим советом. Мартин ответил, что Булгар может оставить приданое, поскольку у него есть дети. Однако Булгар вернул приданое, пожертвовав своим материальным положением в пользу доктрины.

4. Метод работы глоссаторов с юридическими текстами был подчинен процессу преподавания римского права студентам. Преподавание было неотъемлемой частью научного исследования. Учитель права читал вслух Дигесты Юстиниана, а студенты следили за чтением по арендованным или купленным книгам. Такая форма занятия называлась lectio — чтение. Неясные и противоречивые места преподаватель, а вслед за ним студенты толковали, т.е. объясняли их смысл в виде пометок на полях или между строк. Пометки, или глоссы, делились на notabilia — краткие выдержки из Дигест, brocardica — изложение общих норм.

Кроме того, профессора применяли классификации — distinctiones, т.е. деление общего понятия на подчиненные виды, а также ставили quaestiones — спорные вопросы для проверки учения на конкретной ситуации. Помимо лекций использовались диспуты — disputatio, при которых под руководством преподавателя студенты должны были с разных сторон разрешить на основе Дигест Юстиниана спорную юридическую проблему. Решение по спору принимал преподаватель, взвешивая все приведенные оппонентами аргументы .

5. Историческое значение глоссаторов заключается в том, что римское право было заимствовано в западноевропейских государствах на основе изданных ими произведений, систематизировавших разрозненные юридические правила в единое целое и предложивших соответствующую времени интерпретацию. Роль школы экзегетов точно выразил О.С. Иоффе: «…этот материал (труды глоссаторов) имел вместе с тем большое практическое значение в истории права, поскольку рецепция римского права была произведена не в полном объеме его текстов, а лишь в той их части, в какой они подверглись глоссированию. Для суда не могли иметь обязательной силы римские источники, не снабженные глоссами (quidquid non agnoscit glossa, non agnoscit curia)».

6. Произведения и советы представителей школы глоссаторов были санкционированы судами в странах континентальной Европы в качестве обязательных. Следует согласиться с мнением Г.Ф. Шершеневича: «Авторитет мнения некоторых юристов был настолько велик, что ссылка на них была равносильна ссылке на источник права. Толкование, даваемое таким выдающимся юристом, заменяло собой текст, хотя бы понимание последнего со стороны тяжущихся или суда, и не соответствовало авторитетному взгляду».

Так, Булгар, Гуго, Мартин и Якоб с 1158 г. были императорскими юристами при дворе Фридриха I Барбароссы и давали юридические советы в споре между императором и ломбардским союзом городов. Известен исторический анекдот о споре между Булгаром и Мартином. Фридрих Барбаросса испросил заключения этих юристов о толковании выражения dominus mundi. С точки зрения Булгара, данная фраза отражает верховное господство императора, но не ведет к праву собственности на землю. Мартин же распространил сентенцию в отношении права собственности на все земли в стране. За свое заключение Мартин получил лошадь в подарок.

Ранее было упомянуто, что основатель школы Ирнерий был судьей и по просьбе императора убедил народ в недействительности выборов римского права. Кроме того, глоссаторы приглашались в суды европейских стран для дачи экспертных заключений по вопросам толкования римского права, а их произведения применялись как авторитетные источники права. В Средние века среди юристов была распространена поговорка-принцип: «Кто не имеет книги Ацо, не может идти в суд» (Chi non ha Azzo, non va a palazzo). Ацо (умер в 1235 г.) был одним из самых почитаемых в Европе экзегетов. По преданию, на его лекции собиралось до 10 тыс. человек.

Вместе с Плацетином Ацо подготовил книгу Summa. Его перу принадлежат «Лекции о Кодексе», «Институции» и «О законах и институциях» . Последний выдающийся глоссатор Аккурсий (1185 — 1263) обобщает глоссы всех своих предшественников в произведении под названием Glossa Ordinaria. Труд Аккурсия включил в себя около 96 тыс. избранных глосс.

Э. Аннерс в «Истории европейского права» пишет: «Его труд (Аккурсия) воспринимается юристами в качестве работы, до сих пор сохраняющей свой классический авторитет и в этом отношении превзошедшей сами Дигесты». По словам И.А. Покровского, «произведение это получило большое значение в теории и практике: в судах оно применялось впоследствии почти как закон».

Автор статьи: А.А. ВАСИЛЬЕВ